گروه راهبردی - مرتضی فاخری - مفهوم «بلوکه کردن» دارایی ها در قاموس حقوق بین الملل، هرچند واژه ای نسبتاً مدرن به نظر می رسد، اما ریشه در سنت دیرینه اقدامات متقابل و الزامات امنیت ملی دولت ها دارد. با این حال، آنچه در مورد ایران روی داده، از چارچوب یک اقدام موقت و تضمینی فراتر رفته و به پدیده ای چندلایه و در حال تکامل بدل شده است که نه تنها وجوه اقتصادی کشور را هدف قرار داده، بلکه بنیان های حقوقی حاکم بر روابط مالی بین المللی را نیز به چالش کشیده است. برای درک صحیح این پدیده، نخست باید میان مفاهیم «انسداد»، «توقیف» و «مصادره» تفکیک قائل شد؛ چراکه هر یک از این اصطلاحات، بار حقوقی متفاوتی داشته و آثار اقتصادی کاملاً جداگانه ای را به دنبال دارند. انسداد که در ادبیات آمریکایی اغلب با واژه Blocking شناخته می شود، به معنای ممانعت از دسترسی مالک به دارایی، بدون انتقال حق مالکیت به نفع دولت یا نهاد مسدودکننده است و در چارچوب دستورات اجرایی نظیر Executive Order 13599 و قوانین مبارزه با تأمین مالی تروریسم صورت می گیرد، حال آنکه مصادره یا توقیف قطعی که در قوانین داخلی آمریکا تحت عناوینی چون Forfeiture و Attachment تعریف می شود، به معنای انتقال مالکیت به دولت یا پرداخت غرامت به شاکیان خصوصی است. در سال های اخیر، به ویژه پس از خروج ایالات متحده از برجام در سال ۲۰۱۸، شاهد تغییر پارادایمی در رویکرد واشنگتن بوده ایم؛ رویکردی که انسداد را صرفاً به عنوان مقدمه ای برای مصادره و نه هدفی نهایی، دنبال می کند و این تحول، ماهیت حقوقی اقدامات آمریکا را از یک اقدام پیشگیرانه به یک اقدام تنبیهی و جبرانی تبدیل ساخته است.
از دیدگاه حقوق بین الملل، مهمترین سند چارچوب در این مناقشه، معاهده مودت، حقوق بازرگانی و روابط کنسولی (Treaty of Amity) مصوب ۱۹۵۵ میان ایران و آمریکا است. هرچند این معاهده در پی حکم دیوان بین المللی دادگستری و متعاقب آن اعلام خروج آمریکا، عملاً از اعتبار ساقط شد، اما رویه قضایی و استدلال های حقوقی مطرح شده در آن، کماکان برای تحلیل وضعیت فعلی دارای اهمیت فراوان است. در پرونده معروف Certain Iranian Assets که در دیوان بین المللی دادگستری مطرح شد، ایران مدعی نقض این معاهده از سوی آمریکا به دلیل توقیف اموال بانک مرکزی و سایر نهادهای دولتی وابسته به ایران بود. گرچه دیوان در مرحله صلاحیت، ادعای ایران در خصوص بانک مرکزی را نپذیرفت و اعلام کرد که این نهاد را نمی توان به عنوان «شرکت» تحت حمایت معاهده تلقی کرد، اما در نهایت به نفع ایران رأی داد و اقدامات آمریکا علیه سایر شرکت های دولتی و نیز محدودیت های تجاری اعمال شده را برخلاف تعهدات این معاهده تشخیص داد و بر جبران خسارت کامل تأکید کرد. این رأی، هرچند به لحاظ اجرایی با مانع مواجه است، اما از حیث حقوقی نشان می دهد که جامعه بین الملل، زمینه های انسداد گسترده دارایی های ایران را مغایر با موازین پذیرفته شده قلمداد می کند، هرچند که مکانیسم های الزام آور برای اجرای این احکام، به دلیل ساختار نظام حقوقی بین الملل، به شدت محدود باقی مانده است و عملاً قدرت اجرایی احکام دیوان، در گرو حسن نیت دولت متعهد قرار دارد که در مورد آمریکا، این حسن نیت به ندرت مشاهده شده است.
بستر قانونی داخلی آمریکا که مجوز این اقدامات را فراهم کرده، عمدتاً مبتنی بر قوانینی نظیر قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین المللی (IEEPA) و اصلاحات قانون مصونیت دولت ها (FSIA) است که به استثنای مصونیت دولت های خارجی در موارد مرتبط با تروریسم پرداخته است. اصلاحات اخیر قانون مصونیت دولت ها در بخش ۲۲ USC 8772، که تحت عنوان مقابله با تهدید ایران و حقوق بشر در سوریه تصویب شده، به شکلی بسیار هنرمندانه، راه را برای توقیف دارایی های مالی ایران در اختیار واسطه های خارجی که در آمریکا فعالیت می کنند، هموار کرده است. بر اساس این ماده، یک دارایی مالی که توسط یک کارگزار خارجیِ فعال در ایالات متحده نگهداری می شود و در صورت قرار داشتن در خاک آمریکا، قابل توقیف یا بلوکه شدن است، بدون توجه به قواعد سنتی مصونیت دولت و حتی بدون در نظر گرفتن اصول ادب بین المللی، مشمول توقیف در راستای اجرای احکام صادره خواهد شد و دادگاه تنها موظف است که پیش از توقیف نهایی، از عدم وجود حق یا منفعتی برای اشخاص ثالث تحت حمایت متمم پنجم قانون اساسی اطمینان حاصل کند و در صورت احراز چنین حقی، تنها بخش مربوط به منافع ایران قابل مصادره خواهد بود. این رویه نشان می دهد که چگونه کنگره آمریکا با به کارگیری ظرفیت های حقوق داخلی، دیواری قانونی برای دور زدن مصونیت های بین المللی ساخته و انسداد دارایی های خارج از قلمرو آمریکا را نیز در دامنه اختیارات قضایی خود تعریف کرده است و این رویکرد، نگرانی های جدی را در میان حقوقدانان بین المللی درباره تضعیف نظام مصونیت دولت ها و بی ثباتی حقوقی در روابط مالی جهانی برانگیخته است.
موضوع انسداد، دیگر به دلار و بانک ها محدود نمی شود و به عرصه های نوین مالی نیز تسری یافته است. در تحولی قابل تأمل، دولت آمریکا در آوریل ۲۰۲۶، برای نخستین بار دو آدرس کیف پول مرتبط با سپاه پاسداران را در بستر بلاکچین که حاوی بیش از ۳۴۴ میلیون دلار ارز دیجیتال (USDT) بود، تحریم و مسدود کرد و شرکت صادرکننده این ارز، یعنی Tether، نیز در پاسخ به این اقدام، موجودی این آدرس ها را به طور کامل منجمد نمود و متعاقباً قربانیان حملات تروریستی، با استناد به احکام قطعی قبلی علیه ایران، درخواست انتقال این دارایی های دیجیتال را به نفع خود مطرح کردند تا بخشی از غرامت های چندین میلیاردی خود را دریافت نمایند و دادگاه منطقه جنوبی نیویورک نیز در حال بررسی درخواست انتقال این دارایی ها بر اساس قوانین توقیف دارایی های تروریستی است. این تحول، ابعاد جدیدی از دشواری های پیش روی حفاظت از سرمایه های ملی را نمایان می سازد؛ چراکه با گسترش دارایی های دیجیتال و افزایش شفافیت در زنجیره های بلوکی، امکان رهگیری و توقیف دارایی های دولت هایی که مشمول تحریم های فراقلمرویی هستند، به مراتب بیشتر از گذشته فراهم شده و بازی پیچیده انسداد، ورود به مرحله ای تازه و بی سابقه را تجربه می کند و این هشدار را به همراه دارد که در آینده ای نزدیک، حتی ارزهای دیجیتال غیرمتمرکز نیز ممکن است با فشارهای نهادهای نظارتی آمریکا مواجه شده و شفافیت ذاتی آن ها، به جای مصونیت، زمینه ساز توقیف های سریع تر و گسترده تر گردد.
وسعت و پراکندگی جغرافیایی این دارایی های مسدود شده نیز، مسئله را از یک اختلاف دوجانبه به یک معمای چندجانبه تبدیل کرده است. برآوردها نشان می دهد که مجموع دارایی های بلوکه یا محدود شده ایران، بسته به منابع مختلف، رقمی بین ۱۰۰ تا بیش از ۱۶۰ میلیارد دلار را شامل می شود و این اعداد و ارقام، صرفاً بر اساس ارزش اسمی در زمان توقیف محاسبه شده و آثار تورم و تغییرات ارزش دلار طی دهه های گذشته را در بر نمی گیرد و از همین رو، رقم واقعی این منابع در شرایط فعلی، بسیار بیشتر از برآوردهای اولیه خواهد بود. بخش عمده ای از این منابع، نه در آمریکا، بلکه در کشورهای خریدار نفت ایران متمرکز شده است؛ چین با سهمی بین ۲۰ تا ۵۰ میلیارد دلار از محل درآمدهای نفتی، بزرگترین میزبان این دارایی ها محسوب می شود، در حالی که عراق با مطالباتی بالغ بر ۱۰ تا ۱۵ میلیارد دلار ناشی از صادرات گاز و برق در جایگاه دوم قرار دارد و همچنین کره جنوبی که حدود ۶ میلیارد دلار از منابع حاصل از فروش نفت ایران را تا سال ۲۰۲۳ در اختیار داشت و با وجود انتقال اسمی این وجوه به حساب هایی در قطر، دسترسی ایران به آن همچنان تحت فشار آمریکا عملاً مسدود باقی مانده است و علاوه بر اینها، ژاپن، هند و حتی لوکزامبورگ نیز سهم هایی از دارایی های بلوکه شده ایران را در سیستم مالی خود نگهداری می کنند. با این وصف، ایالات متحده توانسته با تکیه بر سازوکار تحریم های ثانویه و تهدید به قطع دسترسی نهادهای مالی از بازارهای خود، اراده ای سیاسی بر نظام بانکی این کشورها تحمیل نماید و آنها را وادار به هماهنگی با سیاست های واشنگتن کند؛ به گونه ای که حتی زمانی که اراده ای برای آزادسازی این منابع وجود داشته باشد، موانع فنی و حقوقی، اجرای آن را با تأخیر یا شکست مواجه می سازد، همانگونه که در مورد پرونده کره جنوبی و قطر شاهد بودیم که سال ها مذاکره، در نهایت به نتیجه ای محدود و موقت انجامید و بخش اعظم منابع همچنان در هاله ای از ابهام حقوقی
 باقی ماند.
از حیث آثار اقتصادی، بلوکه شدن این حجم عظیم از ذخایر ارزی و درآمدهای نفتی، کابوسی دائمی برای سیاستگذاران اقتصادی ایران بوده است. این منابع، که می توانست به عنوان ضربه گیر در برابر شوک های خارجی عمل کرده و به بانک مرکزی در مدیریت نرخ ارز و تأمین مالی کالاهای اساسی یاری رساند، به ناگهان از چرخه اقتصاد ملی خارج شد و موجب گردید تا نوسانات ارزی تشدید شود و دامنه نوسان نرخ ارز در بازار آزاد به طور بی سابقه ای گسترش یابد و برنامه های توسعه ای کشور با کسری بودجه مزمن مواجه گردند. شواهد تجربی نشان می دهد که در دوره های کوتاه مدت توافق های سیاسی که منجر به آزادسازی بخشی از این منابع گردیده، بلافاصله شاهد آرامش نسبی در بازار ارز و کاهش التهابات قیمتی بوده ایم و این گواهی بر تأثیر مستقیم این منابع بر انتظارات تورمی فعالان اقتصادی است. کارشناسان اقتصادی معتقدند که حتی آزادسازی نسبی و تدریجی این منابع، به ویژه در شرایط کنونی که اقتصاد ایران از جنگ و تورم های افسارگسیخته رنج می برد، می تواند به مهار نرخ تورم، بهبود نرخ برابری ریال در برابر دلار و افزایش توانایی بانک مرکزی برای مدیریت تجارت خارجی و تأمین مالی بازسازی های پس از جنگ کمک شایانی نماید. با این حال، باید اذعان داشت که آزادسازی صِرف این منابع، بدون ایجاد اصلاحات ساختاری در اقتصاد و رفع موانع داخلی، نمی تواند به تنهایی معجزه کند، اما بی تردید، بازگشت این ثروت ملی به چرخه اقتصاد، کفه ترازوی قدرت چانه زنی تهران را در معادلات بین المللی سنگین تر خواهد ساخت و دست دولت را در اجرای سیاست های توسعه ای و تأمین اجتماعی بازتر خواهد نمود و می تواند به عنوان اهرم فشاری مؤثر در مذاکرات رفع تحریم ها مورد استفاده قرار گیرد.
چالش پیش روی ایران، فراتر از یک دعوای حقوقی صرف، به یک پیکار پیچیده ژئوپلیتیکی و حقوقی - مالی تبدیل شده است. دفاع از این دارایی ها مستلزم راهبردی چندمحوره شامل بهره گیری حداکثری از ظرفیت های حقوقی در مراجع بین المللی مانند دیوان بین المللی دادگستری و نیز نهادهای داوری همچون اتاق بازرگانی بین المللی، مذاکرات فشرده دیپلماتیک با کشورهای میزبان دارایی ها به ویژه چین، عراق و قطر برای تضمین دسترسی به منابع بدون نیاز به کسب مجوز از آمریکا و در نهایت، بازنگری در مدل های تأمین مالی و ساختار تجارت خارجی به گونه ای که وابستگی به نظام بانکی سنتی که در معرض تحریم های ثانویه قرار دارد، به حداقل ممکن کاهش یابد، می باشد. همچنین تلاش برای قانونمند سازی نحوه برخورد با دارایی های ایرانیان مقیم خارج که اخیراً در قالب مصادره اموال همکاران با دشمن در دستور کار دستگاه قضایی ایران قرار گرفته، هرچند که در پاسخ به اقدامات خصمانه آمریکا صورت می گیرد، اما باید بسیار محتاطانه و با رعایت اصول دادرسی منصفانه و حقوق مالکیت اجرا شود تا از ایجاد چالش های حقوقی و سیاسی جدید برای ایران در عرصه بین المللی جلوگیری به عمل آید و این اقدامات متقابل، از نظر شکلی و ماهوی، در چهارچوب قوانین بین المللی حقوق بشر و موازین دادرسی عادلانه باقی بماند. این راهبرد، نیازمند عزمی ملی و اجماعی میان قوای مجریه، مقننه و قضائیه و همچنین همکاری نزدیک با بخش خصوصی و کارشناسان اقتصادی و حقوقی است تا بتوان از این سرمایه های عظیم ملی در برابر امواج خصمانه واشنگتن صیانت کرد و زمینه را برای احیای توان اقتصادی کشور فراهم آورد. بی گمان، مسیر بازیابی این حقوق، طولانی و پرپیچ و خم خواهد بود و نیازمند صبر استراتژیک و هوشمندی دیپلماتیک و حقوقی در بالاترین سطوح تصمیم گیری کشور است، اما در عین حال، نباید از ظرفیت های نهفته در دیپلماسی عمومی و افکار عمومی جهانی برای ایجاد فشار بر دولت آمریکا و افشای جنبه های غیرانسانی و غیرقانونی این بلوکه سازی طولانی مدت، غافل ماند؛ چراکه افکار عمومی جهان، نقش مؤثری در شکل دهی به رفتار دولت ها و تأثیرگذاری بر نهادهای بین المللی ایفا می کند.