نقد «اقتصادسرآمد» بر نشریه سازمان هواپیمایی کشوری
نشریه اطلاعات هوانوردی و قانون مطبوعات ما
گروه حمل و نقل - میلاد صادقی - شهریور ماه سال گذشته، مقررات جدیدی در صنعت هوانوردی به تصویب هیأت وزیران رسید. مقرراتی با عنوان «آییننامه نظارت بر ارایه خدمات ناوبری هوایی غیرنظامی» به شماره 107463/ت 60098 هـ مورخ 19/06/1401 که پیش از همه مباحث حقوقی و فنی پیرامون خود، عنوانش نیز بحثپذیر مینماید و ضرورت مرور آموزههای ادبی و رجوع به فرهنگ دشواریهای زبان فارسی را به ذهن میرساند.
میلاد صادقی پژوهشگر حقوق هوا فضا در اقتصادسرآمد نوشت: در این مقطع اما، نه مرورآموزههای ادبی مورد نظر است و نه قصد تحلیل مقررات مختلف این آییننامه به جزئیات آن وجود دارد. موضوع گفتوگو، معنی مشروح یکی از اصطلاحات آییننامه یا اصطلاح «نشریه اطلاعات هوانوردی» است که ابتدا به طور رسمی با ایراد حقوقی، روبرو گشت و پس از آن، اصلاح گردید.
سابقاً آییننامه در بند (8) ماده (1)، اصطلاح یادشده را که در صنعت هوانوردی به «Aeronautical Information Publication/ AIP» موسوم است، چنین تعریف میکرد:
«نشریهای حاوی اطلاعات معتبر، لازم و ضرروی که توسط سازمان [هواپیمایی کشوری] یا با مجوز از سازمان منتشر میشود».
سپس این تعریف به موجب نظر شماره 75320/ هب مورخ 08/08/1401 رئیس مجلس شورای اسلامی، مورد ایراد و اعلام مغایرت قانونی قرار گرفت، بدین توضیح که «طبق مواد مختلف قانون مطبوعات - مصوب 1364 با اصلاحات و الحاقات بعدی - از جمله مواد (8) و (9) آن، برای انتشار نشریات، اخذ مجوز از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ضروری است. بنابراین، بند «8» ماده (1) مصوبه مبنی بر اینکه نشریه اطلاعات هوانوردی توسط سازمان هواپیمایی کشوری یا با اخذ مجوز از آن انتشار مییابد، از حیث دلالت بر عدم لزوم اخذ مجوز از وزارت مزبور، مغایر قانون میباشد».
در راستای این اعلام مغایرت و با هدف تأمین نظر «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» و رفع این مغایرت و ایراد قانونی، آییننامه اصلاح میگردد و تعریفی دیگر به شرح زیر از «نشریه اطلاعات هوانوردی» به عمل میآید:
«نشریهای حاوی اطلاعات معتبر، لازم و ضروری که مطابق قوانین و مقررات مربوط منتشر میشود».
این اصلاح که با اعتقاد به حکومت قانون مطبوعات (زین پس: ق. م.) بر انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی» صورت گرفته است، نتایج مشخص و محدودیتهای قابل توجهی را به همراه خواهد داشت.
پس انتشار آن باید با سرمایه ایرانی و اخذ پروانه از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی صورت گیرد؛ در انتشار آن، استفاده از کمک خارجی مستقیم یا غیرمستقیم به غیر از دریافت کمک از اشخاص حقیقی یا حقوقی خارجی غیردولتی با نظارت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و وزارت امور خارجه، ممنوع و جرم محسوب میشود (ماده 8 ق. م. و تبصره 2 آن). مضافاً، شخص حقوقی متقاضی امتیاز نشریه، باید در اساسنامه و یا قانون تشکیل خود مجاز به انتشار نشریه باشد (ماده 9 ق.م.) همچنین، این هیأت نظارت بر مطبوعات است که مسئولیت رسیدگی به درخواست صدور پروانه، تشخیص صلاحیت متقاضی و مدیر مسئول را به عهده خواهد داشت (ماده 11 ق.م.) و مکلف است ظرف مدت سه ماه از تاریخ دریافت تقاضا جهت امتیاز به یک نشریه درباره صلاحیت متقاضی و مدیر مسئول با رعایت شرایط مقرر در این قانون [رسیدگیهای] لازم را انجام داده و مراتب رد یا قبول تقاضا را با ذکر [دلایل] و شواهد جهت اجراء به وزیر ارشاد گزارش نماید و وزارت ارشاد اسلامی موظف است حداکثر ظرف دو ماه از تاریخ موافقت هیأت نظارت برای متقاضی پروانه انتشار صادر کند (ماده 13 ق.م.). در نهایت مطالب اختصاصی نشریات اگر به نام پدیدآورنده اثر منتشر شود به نام او و در غیر این صورت به نام نشریه، مشمول قانون حمایت از حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان خواهد بود (تبصره 3 ماده 5 ق.م.).
چنین وضعیتی جداً قابل انتقاد به نظر میرسد. اگرچه تعریف نخست آییننامه از «نشریه اطلاعات هوانوردی» نیز از حیث عدم انطباق با تعریف بینالمللی این اصطلاح و بازتاب دقیق این تعریف و عناصر مرتبط با آن، دچار نارسایی بود لکن تعریف اصلاحی، نه تنها این نارسایی را مرتفع نکرد که اشکالی دیگر هم به آن افزود و ضعفها را تشدید ساخت.
در حقیقت، به دلایلی چند نمیتوان به حکومت قانون مطبوعات و اجرای مفاد آن بر انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی» معتقد شد:
1- انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی» را نباید «فعالیت مطبوعاتی» تلقی کرد و آن را در گستره اصطلاح مطبوعات و نشریات مورد نظر قانون مطبوعات جای داد.
تاریخ حقوق مطبوعات ما (لایحه قانونی مطبوعات مصوب 25/05/1358 و حتی لایحه قانونی مطبوعات مصوب 10/05/1334) به روشنی گویای این است که مطبوعات و نشریات، وسیلهای برای آگاهیرسانی به عموم، روشن ساختن افکار عمومی یا مردم، ترقی دادن سطح معلومات عامه، نشر اخبار، اطلاعات و مطالب عامالمنفعه و انتقاد و صلاحاندیشی در امور عمومی است. اگرچه تعریف کنونی «مطبوعات» در ماده (1) قانون 1364، به این عنصر یا رکن بسیار حیاتی -که من آن را «عدم انسداد مسیر تخاطب و تخالف» مینامم- توجهی نیافکنده است اما به دلالت موادی از این قانون (از قبیل مواد 2، 3 و 5) و مقررات فصول مختلف آن، همچون «رسالت مطبوعات» و «حقوق مطبوعات» قابل برداشت است و بیشک باید به دیگر عناصر یا ارکان مندرج در ماده (1) قانون، افزوده شود.
با وجود اینکه «نشریه اطلاعات هوانوردی» بیشتر به یک «اطلاعیه» یا «اعلامیه» شباهت دارد و متضمن مواردی چون «شرایط عمومی مربوط به خدمات و تسهیلات در دسترس استفاده بینالمللی» و «فهرستی از اختلافهای با اهمیت میان مقررات و رویههای ملی یک دولت و استانداردها و رویههای پیشنهادی سازمان بینالمللی هواپیمایی کشوری» است لکن در آن، عنصر «عدم انسداد مسیر تخاطب و تخالف» جریان ندارد.
چنین نشریهای، اهدافی چون روشن ساختن افکار عمومی یا ترقی دادن سطح معلومات جامعه را دنبال نمیکند و اساساً با هدف تأمین الزامات بینالمللی مربوط به تبادل اطلاعات هوانوردی که از خصیصه یا ماهیت پایدار برخوردار بوده و برای ناوبری هوایی، ضروری میباشد، طراحی شده و مراد از تهیه، صدور و توزیع آن، تضمین و تسهیل ایمنی، نظم و سرعت در ترافیک (عبور و مرور) هوایی است.
از طرف دیگر به دلیل ضروری بودن اطلاعات مندرج در «نشریه اطلاعات هوانوردی» برای ناوبری هوایی و همچنین امکان تشریح روشها یا فنون خاص پرواز (Special flight procedures) در آن، تبعیت از محتویات این نشریه، عقلاً اجباری خواهد بود و به همین جهت، نشریه ماهیتاً به نوعی «دستورالعمل» یا «مقرره» نیز شباهت دارد.
به هر ترتیب، «نشریه اطلاعات هوانوردی» از چهرهای ویژه برخوردار است به گونهای که عنصر «عدم انسداد مسیر تخاطب و تخالف» را در آن نمیتوان جاری دانست.
2- با فرض آنکه «نشریه اطلاعات هوانوردی» همه عناصر یا اوصاف مطبوعات و نشریات مورد نظر قانون مطبوعات را نیز داشته باشد و انتشار آن را بتوان فعالیتی مطبوعاتی تلقی نمود، اما هنوز هم نمیتوان این نشریه را به قلمرو قانون مطبوعات 1364 هدایت کرد زیرا از مقررات کانونی این قانون، همچون مقررات مربوط به «شرایط متقاضی و مراحل صدور پروانه»، «انجام رسیدگیهای لازم درباره صلاحیت متقاضی» و «گزارش مراتب رد و قبول تقاضا»، استنباط میشود که مطبوعات و نشریات موضوع قانون مذکور، ناظر به آن دسته از مطبوعات و نشریاتی است که به طور داوطلبانه یا غیر اجباری، از سوی آحاد جامعه به طبع و نشر میرسد یا آنکه انتشار آنها، تکلیف قانونی یا مقرراتی اشخاص اعم از حقوقی یا حقیقی نمیباشد.
بنابراین قانون مطبوعات، آن دسته از نشریاتی را که انتشار آنها به حکم قانون، تکلیف اشخاص، به ویژه دولت، تلقی میشود و اشخاص ناگزیر از انتشارشان هستند، دربر نخواهد گرفت.
«نشریه اطلاعات هوانوردی» نیز چنین وضعی دارد، زیرا در ضمیمه پانزده «کنوانسیون هواپیمایی کشوری بینالمللی»، عرضه اطلاعات هوانوردی در قالب یا شکل «تولیدات (محصولات) اطلاعات هوانوردی» (Aeronautical information products) و «خدمات وابسته»، امری ضروری به شمار رفته و در زمره تعهدات دولتهای متعاهد کنوانسیون قرارگرفته است.
شاید به همین سبب در حقوق بعض از کشورها، انتشار هرگونه نشریه که توسط دولت یا برای او صورت میگیرد، از قلمرو تعریف جراید یا مجلات مستثنی شده است.
3- در وادی حقوق تطبیقی، مدارک موجود، مؤید این مطلب است که تعریف سابق آییننامه، از نظر اشاره به مرجعیت سازمان هواپیمایی کشوری در انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی»، تعریفی بیاشکال بوده است، زیرا در حقوق شماری از کشورها، این نهادهای متناظر سازمان هواپیمایی کشوری هستند که اختیار یا جواز انتشار چنین نشریهای به آنها محول شده است. برای نمونه، در ایالات متحده آمریکا، «نشریه اطلاعات هوانوردی» این کشور با اختیار اداره هوانوردی فدرال به انتشار میرسد. از همین روش در پاکستان پیروی شده است، زیرا «نشریه اطلاعات هوانوردی» این کشور با اختیار سازمان هواپیمایی کشوری پاکستان منتشر میگردد.
میلاد صادقی پژوهشگر حقوق هوا فضا در اقتصادسرآمد نوشت: در این مقطع اما، نه مرورآموزههای ادبی مورد نظر است و نه قصد تحلیل مقررات مختلف این آییننامه به جزئیات آن وجود دارد. موضوع گفتوگو، معنی مشروح یکی از اصطلاحات آییننامه یا اصطلاح «نشریه اطلاعات هوانوردی» است که ابتدا به طور رسمی با ایراد حقوقی، روبرو گشت و پس از آن، اصلاح گردید.
سابقاً آییننامه در بند (8) ماده (1)، اصطلاح یادشده را که در صنعت هوانوردی به «Aeronautical Information Publication/ AIP» موسوم است، چنین تعریف میکرد:
«نشریهای حاوی اطلاعات معتبر، لازم و ضرروی که توسط سازمان [هواپیمایی کشوری] یا با مجوز از سازمان منتشر میشود».
سپس این تعریف به موجب نظر شماره 75320/ هب مورخ 08/08/1401 رئیس مجلس شورای اسلامی، مورد ایراد و اعلام مغایرت قانونی قرار گرفت، بدین توضیح که «طبق مواد مختلف قانون مطبوعات - مصوب 1364 با اصلاحات و الحاقات بعدی - از جمله مواد (8) و (9) آن، برای انتشار نشریات، اخذ مجوز از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ضروری است. بنابراین، بند «8» ماده (1) مصوبه مبنی بر اینکه نشریه اطلاعات هوانوردی توسط سازمان هواپیمایی کشوری یا با اخذ مجوز از آن انتشار مییابد، از حیث دلالت بر عدم لزوم اخذ مجوز از وزارت مزبور، مغایر قانون میباشد».
در راستای این اعلام مغایرت و با هدف تأمین نظر «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» و رفع این مغایرت و ایراد قانونی، آییننامه اصلاح میگردد و تعریفی دیگر به شرح زیر از «نشریه اطلاعات هوانوردی» به عمل میآید:
«نشریهای حاوی اطلاعات معتبر، لازم و ضروری که مطابق قوانین و مقررات مربوط منتشر میشود».
این اصلاح که با اعتقاد به حکومت قانون مطبوعات (زین پس: ق. م.) بر انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی» صورت گرفته است، نتایج مشخص و محدودیتهای قابل توجهی را به همراه خواهد داشت.
پس انتشار آن باید با سرمایه ایرانی و اخذ پروانه از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی صورت گیرد؛ در انتشار آن، استفاده از کمک خارجی مستقیم یا غیرمستقیم به غیر از دریافت کمک از اشخاص حقیقی یا حقوقی خارجی غیردولتی با نظارت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و وزارت امور خارجه، ممنوع و جرم محسوب میشود (ماده 8 ق. م. و تبصره 2 آن). مضافاً، شخص حقوقی متقاضی امتیاز نشریه، باید در اساسنامه و یا قانون تشکیل خود مجاز به انتشار نشریه باشد (ماده 9 ق.م.) همچنین، این هیأت نظارت بر مطبوعات است که مسئولیت رسیدگی به درخواست صدور پروانه، تشخیص صلاحیت متقاضی و مدیر مسئول را به عهده خواهد داشت (ماده 11 ق.م.) و مکلف است ظرف مدت سه ماه از تاریخ دریافت تقاضا جهت امتیاز به یک نشریه درباره صلاحیت متقاضی و مدیر مسئول با رعایت شرایط مقرر در این قانون [رسیدگیهای] لازم را انجام داده و مراتب رد یا قبول تقاضا را با ذکر [دلایل] و شواهد جهت اجراء به وزیر ارشاد گزارش نماید و وزارت ارشاد اسلامی موظف است حداکثر ظرف دو ماه از تاریخ موافقت هیأت نظارت برای متقاضی پروانه انتشار صادر کند (ماده 13 ق.م.). در نهایت مطالب اختصاصی نشریات اگر به نام پدیدآورنده اثر منتشر شود به نام او و در غیر این صورت به نام نشریه، مشمول قانون حمایت از حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان خواهد بود (تبصره 3 ماده 5 ق.م.).
چنین وضعیتی جداً قابل انتقاد به نظر میرسد. اگرچه تعریف نخست آییننامه از «نشریه اطلاعات هوانوردی» نیز از حیث عدم انطباق با تعریف بینالمللی این اصطلاح و بازتاب دقیق این تعریف و عناصر مرتبط با آن، دچار نارسایی بود لکن تعریف اصلاحی، نه تنها این نارسایی را مرتفع نکرد که اشکالی دیگر هم به آن افزود و ضعفها را تشدید ساخت.
در حقیقت، به دلایلی چند نمیتوان به حکومت قانون مطبوعات و اجرای مفاد آن بر انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی» معتقد شد:
1- انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی» را نباید «فعالیت مطبوعاتی» تلقی کرد و آن را در گستره اصطلاح مطبوعات و نشریات مورد نظر قانون مطبوعات جای داد.
تاریخ حقوق مطبوعات ما (لایحه قانونی مطبوعات مصوب 25/05/1358 و حتی لایحه قانونی مطبوعات مصوب 10/05/1334) به روشنی گویای این است که مطبوعات و نشریات، وسیلهای برای آگاهیرسانی به عموم، روشن ساختن افکار عمومی یا مردم، ترقی دادن سطح معلومات عامه، نشر اخبار، اطلاعات و مطالب عامالمنفعه و انتقاد و صلاحاندیشی در امور عمومی است. اگرچه تعریف کنونی «مطبوعات» در ماده (1) قانون 1364، به این عنصر یا رکن بسیار حیاتی -که من آن را «عدم انسداد مسیر تخاطب و تخالف» مینامم- توجهی نیافکنده است اما به دلالت موادی از این قانون (از قبیل مواد 2، 3 و 5) و مقررات فصول مختلف آن، همچون «رسالت مطبوعات» و «حقوق مطبوعات» قابل برداشت است و بیشک باید به دیگر عناصر یا ارکان مندرج در ماده (1) قانون، افزوده شود.
با وجود اینکه «نشریه اطلاعات هوانوردی» بیشتر به یک «اطلاعیه» یا «اعلامیه» شباهت دارد و متضمن مواردی چون «شرایط عمومی مربوط به خدمات و تسهیلات در دسترس استفاده بینالمللی» و «فهرستی از اختلافهای با اهمیت میان مقررات و رویههای ملی یک دولت و استانداردها و رویههای پیشنهادی سازمان بینالمللی هواپیمایی کشوری» است لکن در آن، عنصر «عدم انسداد مسیر تخاطب و تخالف» جریان ندارد.
چنین نشریهای، اهدافی چون روشن ساختن افکار عمومی یا ترقی دادن سطح معلومات جامعه را دنبال نمیکند و اساساً با هدف تأمین الزامات بینالمللی مربوط به تبادل اطلاعات هوانوردی که از خصیصه یا ماهیت پایدار برخوردار بوده و برای ناوبری هوایی، ضروری میباشد، طراحی شده و مراد از تهیه، صدور و توزیع آن، تضمین و تسهیل ایمنی، نظم و سرعت در ترافیک (عبور و مرور) هوایی است.
از طرف دیگر به دلیل ضروری بودن اطلاعات مندرج در «نشریه اطلاعات هوانوردی» برای ناوبری هوایی و همچنین امکان تشریح روشها یا فنون خاص پرواز (Special flight procedures) در آن، تبعیت از محتویات این نشریه، عقلاً اجباری خواهد بود و به همین جهت، نشریه ماهیتاً به نوعی «دستورالعمل» یا «مقرره» نیز شباهت دارد.
به هر ترتیب، «نشریه اطلاعات هوانوردی» از چهرهای ویژه برخوردار است به گونهای که عنصر «عدم انسداد مسیر تخاطب و تخالف» را در آن نمیتوان جاری دانست.
2- با فرض آنکه «نشریه اطلاعات هوانوردی» همه عناصر یا اوصاف مطبوعات و نشریات مورد نظر قانون مطبوعات را نیز داشته باشد و انتشار آن را بتوان فعالیتی مطبوعاتی تلقی نمود، اما هنوز هم نمیتوان این نشریه را به قلمرو قانون مطبوعات 1364 هدایت کرد زیرا از مقررات کانونی این قانون، همچون مقررات مربوط به «شرایط متقاضی و مراحل صدور پروانه»، «انجام رسیدگیهای لازم درباره صلاحیت متقاضی» و «گزارش مراتب رد و قبول تقاضا»، استنباط میشود که مطبوعات و نشریات موضوع قانون مذکور، ناظر به آن دسته از مطبوعات و نشریاتی است که به طور داوطلبانه یا غیر اجباری، از سوی آحاد جامعه به طبع و نشر میرسد یا آنکه انتشار آنها، تکلیف قانونی یا مقرراتی اشخاص اعم از حقوقی یا حقیقی نمیباشد.
بنابراین قانون مطبوعات، آن دسته از نشریاتی را که انتشار آنها به حکم قانون، تکلیف اشخاص، به ویژه دولت، تلقی میشود و اشخاص ناگزیر از انتشارشان هستند، دربر نخواهد گرفت.
«نشریه اطلاعات هوانوردی» نیز چنین وضعی دارد، زیرا در ضمیمه پانزده «کنوانسیون هواپیمایی کشوری بینالمللی»، عرضه اطلاعات هوانوردی در قالب یا شکل «تولیدات (محصولات) اطلاعات هوانوردی» (Aeronautical information products) و «خدمات وابسته»، امری ضروری به شمار رفته و در زمره تعهدات دولتهای متعاهد کنوانسیون قرارگرفته است.
شاید به همین سبب در حقوق بعض از کشورها، انتشار هرگونه نشریه که توسط دولت یا برای او صورت میگیرد، از قلمرو تعریف جراید یا مجلات مستثنی شده است.
3- در وادی حقوق تطبیقی، مدارک موجود، مؤید این مطلب است که تعریف سابق آییننامه، از نظر اشاره به مرجعیت سازمان هواپیمایی کشوری در انتشار «نشریه اطلاعات هوانوردی»، تعریفی بیاشکال بوده است، زیرا در حقوق شماری از کشورها، این نهادهای متناظر سازمان هواپیمایی کشوری هستند که اختیار یا جواز انتشار چنین نشریهای به آنها محول شده است. برای نمونه، در ایالات متحده آمریکا، «نشریه اطلاعات هوانوردی» این کشور با اختیار اداره هوانوردی فدرال به انتشار میرسد. از همین روش در پاکستان پیروی شده است، زیرا «نشریه اطلاعات هوانوردی» این کشور با اختیار سازمان هواپیمایی کشوری پاکستان منتشر میگردد.