بررسی چالش‌های حمل‌ونقل از منظر مرکز پژوهش‌های اتاق ایران؛
پیشنهاد شش گانه بخش‌خصوصی برای بهبود وضعیت حمل‌ونقل در برنامه هفتم توسعه
گروه ترانزیت - مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در ادامه ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه از نگاه بخش خصوصی، چالش‌های اساسی بخش حمل‌ونقل را بررسی کرده و 6 پیشنهاد اصلاحی بخش خصوصی را برای بهبود جایگاه حمل و نقل ارائه کرده است.
در فصل دوازدهم لایحه برنامه هفتم توسعه، با عنوان «ترانزیت و اقتصاد دریامحور» به امور حمل و نقل و اقتصاد دریامحور پرداخته است. در ماده (56) این فصل شاخص‌های کمی، در ماده (57) مدیریت ترانزیت، در ماده (58) مشوق‌ها و حمایت‌ها، در ماده (59) زیرساخت‌های ترانزیتی و در مواد (60) تا (63) نیز «اقتصاد دریامحور» ارائه شده است. موضوعاتی که ذیل این فصل آمده، به این شرح است: هدفگذاری شاخص‌های بخش، ایجاد ستاد ملی ترانزیت، تعیین متولی برای پنجره واحد خدمات یکپارچه ترانزیت، تعیین دستگاه سیاستگذار لجستیک در کشور، واگذاری بهره برداری از فرودگاه‌های کشور (به استثنای فرودگاه امام خمینی و فرودگاه مهر آباد تهران) به بخش خصوصی، واگذاری بخشی از وظایف تصدی‌گری شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، تمدید مشوق‌ها و حمایت‌های موضوع قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی تا پایان برنامه، ایجاد و توسعه زیرساخت‌های صادراتی، اعطای معافیت مالیاتی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی برای واحدهای جدید صرفاً برای صادرات به خارج از کشور، تهیه مشوق‌ها و حمایت‌های دیگر به‌منظور افزایش رقابت‌پذیری ترانزیت از مسیر ایران، دریافت عوارض جاده‌ای، تهیه جدول عوارض جبران خسارات وارده به جاده‌ها، صدور بارنامه توسط معادن کشور، اعمال مدیریت یکپارچه در بنادر بازرگانی، مسافری و چندمنظوره ساحلی و شبانه‌روزی کردن فعالیت گمرکات در بنادر بزرگ و پرتردد کشور، اصلاح نظام تعرفه‌گذاری خدمات بندری و ایجاد سازوکارهای لازم برای رقابتی کردن آن.
اتاق ایران، بر این باور است که در لایحه برنامه هفتم توسعه، به نیازها و اقتضائات بخش خصوصی کشور در حوزه حمل و نقل و ترانزیت کمتر توجه شده است. بر این اساس، دیدگاه ها، ملاحظات و پیشنهادهای اصلاحی اتاق ایران در مورد این حوزه از لایحه در قالب گزارش حاضر ارائه شده است. گزارش در سه بخش تنظیم شده است. در بخش اول ضمن اشاره به چالش‌های حمل‌ونقل و پیشنهاد راهکارها، رویکرد دولت در لایحه برنامه نسبت به این چالش‌ها بیان می شود. در بخش دوم، احکام لایحه برنامه هفتم توسعه با پیشنهادهای اتاق ایران انطباق داده می شود. سپس، دیدگاه های کارشناسی اتاق ایران در مورد احکام لایحه برنامه ارائه می گردد. در بخش سوم و نهایی گزارش احکام پیشنهادی و مغفول مانده لایحه در برنامه هفتم در حوزه حمل‌ونقل و با امعان نظر به نیازها و مقتضیات بخش خصوصی پیشنهاد و ارائه می‌شود.
در ادامه این گزارش، چالش‌های اساسی بخش حمل‌ونقل بررسی شده است.
اولین چالش در این گزارش نبود مرجع هماهنگ‌کننده ترانزیت در کشور است: درصورتی‌که همه مبادلات کشورهای کریدور شمال – جنوب و یک‌سوم مبادلات چین و اروپا از مسیرهای ایران انجام شود و میزان درآمد مستقیم حاصل از ترانزیت برای کشور را 75 دلار برای هر تن در نظر بگیریم، به‌طور بالقوه امکان کسب درآمد 11 میلیارد دلاری از این مسیر برای ایران وجود می‌داشت. ایران در زمره معدود کشورهایی است که از موقعیت بین‌المللی خاصی برای ترانزیت بار برخوردار است؛ اما به دلایل مختلف ازجمله ناهماهنگی‌های داخلی در امر سیاست‌گذاری در ترانزیت نتوانسته از مزیت‌های متنوع آن استفاده کند. فارغ از موضوع تحریم‌ها، برخی مشکلات داخلی نیز مانع از دستیابی و بهره‌برداری ایران از مزیت‌های فراوان ترانزیت و پتانسیل‌های بالقوه کشور در این زمینه شده است. یکی از مهم‌ترین مشکلات عدم هماهنگی میان دستگاه‌های متولی این بخش است.
چالش دوم حوزه حمل و نقل خودمالکی است: تا پایان سال 1400 به میزان 87.9 درصد مالکیت ناوگان حمل‌ونقل باری کشور خودمالکی (ملکی راننده و ملکی شخص دیگر) و 12.1 درصد دیگر به‌صورت شرکتی (ملکی شرکت/موسسه، ملکی شراکتی) بوده است. از نظر تعداد نیز از مجموع 365 هزار وسیله نقلیه عمومی باری 321 هزار دستگاه خودمالکی و 44 هزار دستگاه به‌صورت شرکتی تملک شده است. در نبود شرکت‌های توانمند در حوزه حمل‌ونقل، با رانندگانی مواجه هستیم که تمامی مراحل حمل بار را خودشان به‌تنهایی انجام می‌دهند که این موضوع علاوه بر ایجاد مشکلات مضاعف برای رانندگان، مشکلاتی را برای سفارش‌دهنده بار نیز ایجاد می‌کند. مشکلات دیگری که به واسطه خودمالکی وجود دارد عبارت است از خودداری برخی از رانندگان در حمل برخی از بارها و یا تردد در برخی مسیرها و عدم تردد در مسیرهای دیگر، عدم امکان هماهنگی‌های کلان به دلیل فراوانی و تعدد رانندگان خودروها و بهره‌وری پایین سیستم حمل‌ونقل (به دلیل ترددهای یکسرخالی، خواب بودن کامیون‌ها و ...).
چالش سوم حوزه حمل و نقل اتکای هزینه‌های جاری سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل به درآمدهای آن‌ها است: وزارت راه و شهرسازی در حوزه حمل‌ونقل دارای معاونت حمل‌ونقل است. سه سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی و سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای نیز ذیل وزارتخانه و در حوزه حمل‌ونقل فعالیت می‌کنند. همچنین در حوزه حمل‌ونقل، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی (ره) و صندوق توسعه حمل‌ونقل کشور از شرکت‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی هستند. بررسی منابع مالی سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه نشان می‌دهد که این سازمان‌ها و شرکت‌ها عمدتاً به‌صورت درآمد –هزینه اداره می‌شوند؛ هرچند اکثر آن‌ها زیانده بوده و در قسمت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به منابع عمومی وابسته‌اند. بررسی وظایف و مأموریت‌های شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی نشان می‌دهد این سازمان‌ها (و شرکت‌ها) هم‌زمان وظایف تصدی‌گری، تنظیم‌گری و حاکمیتی را انجام می‌دهند؛ که این وضعیت فرآیند سیاست‌گذاری، مسئولیت‌ها و مأموریت‌های آن‌ها را تحت تأثیر قرار داده است.
چالش چهارم حوزه حمل و نقل نبود نهاد راهبر لجستیک در کشور است: لجستیک به‌عنوان یکی از ارکان اصلی توسعه اقتصادی کشورها شناخته شده است. عملکرد لجستیک کشورها، عامل رشد اقتصادی و رقابت آن‌ها در هر دو زمینه تجارت بین‌المللی و داخلی خواهد بود. سیاست‌گذاران، پیاده‌سازی سیاست‌های منسجم و پایدار را برای یکپارچه‌سازی زنجیره تأمین نه‌تنها در کشورهای دارای بهترین عملکرد، بلکه در اقتصادهای نوظهور نیز به‌عنوان موتوری برای رشد ضروری می‌دانند. کشورهایی دارای عملکرد ضعیف در بخش لجستیک با هزینه‌های بالا روبرو هستند. این امر نه‌تنها به دلیل هزینه‌های حمل‌ونقل بلکه به دلیل زنجیره‌های تأمین غیرقابل اتکا است که مانع اصلی همگرایی و رقابت در زنجیره ارزش جهانی محسوب می‌شود. طبق اطلاعات گزارش شاخص‌ها و نماگرهای عملکرد لجستیک در سال 2018 متوسط شاخص لجستیک برای 13 کشور منطقه که صادرات ایران به آن‌ها از طریق جاده امکان‌پذیر است، معادل 2.5 است که این رقم از عملکرد 114 کشور از 160 کشور فهرست پایین‌تر است. ایران با رتبه 64 و شاخص LPI 2.85 از تمامی کشورهای منطقه به‌جز ترکیه (با شاخص 3.15) وضعیت بهتری دارد. مقدار این شاخص برای عراق و افغانستان به‌عنوان دو مقصد مهم صادرات جاده‌ای کشور، به ترتیب 2.18 (رتبه 148) و 1.95 (آخرین رتبه یعنی 160) بوده است.
رویکرد لایحه؛ دولت در قالب بند (پ) ماده (57) این لایحه، وزارت راه و شهرسازی را به عنوان دستگاه سیاستگذار لجستیک در کشور تعیین کرده است. در پیشنهاد اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران تعیین جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک برای نهاد متولی لجستیک مطرح شده است.
چالش پنجم فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل است: ناوگان باری کشور در پایان سال 1400 به‌طور متوسط سن 19.3 سال را داشته است. وسایل نقلیه عمومی باری زیر یک سال 1.7 درصد ناوگان باری کشور و وسایل نقلیه عمومی باری بالای 50 سال 1.2 درصد ناوگان باری کشور را تشکیل داده است. بیشترین فراوانی به ترتیب مربوط به وسایل نقلیه باری با سن 11 تا 15 سال و 6 تا 10 سال بوده است. بر اساس آیین‌نامه اجرایی ماده (۸) قانون هوای پاک، احراز فرسودگی ناوگان از سن ناوگان مستقل شده است. در این آیین‌نامه ضمن تعریف سن مرز فرسودگی، پس از سن فرسودگی، ضرورت انجام آزمون‌های فنی مربوط و تعداد دفعات مراجعه به مراکز مکانیزه سنگین و نیمه سنگین معاینه فنی به سه بار در سال افزایش پیدا کرده است و ناوگانی که دو بار متوالی در آزمون معاینه فنی مردود شود، فرسوده تلقی می‌شود. فرسودگی ناوگان علاوه بر بهره‌وری پایین آسیب‌های زیست‌محیطی و اقتصادی بالایی نیز به همراه دارد. یکی از مهم‌ترین آسیب‌های اقتصادی مصرف بالای سوخت است. مصرف بالای سوخت علاوه بر زیان اقتصادی، اثرات مخرب زیست‌محیطی هم به همراه دارد.
در فصل دوازدهم لایحه برنامه هفتم توسعه، با عنوان «ترانزیت و اقتصاد دریامحور» به امور حمل و نقل و اقتصاد دریامحور پرداخته است. در ماده (56) این فصل شاخص‌های کمی، در ماده (57) مدیریت ترانزیت، در ماده (58) مشوق‌ها و حمایت‌ها، در ماده (59) زیرساخت‌های ترانزیتی و در مواد (60) تا (63) نیز «اقتصاد دریامحور» ارائه شده است. موضوعاتی که ذیل این فصل آمده، به این شرح است: هدفگذاری شاخص‌های بخش، ایجاد ستاد ملی ترانزیت، تعیین متولی برای پنجره واحد خدمات یکپارچه ترانزیت، تعیین دستگاه سیاستگذار لجستیک در کشور، واگذاری بهره برداری از فرودگاه‌های کشور (به استثنای فرودگاه امام خمینی و فرودگاه مهر آباد تهران) به بخش خصوصی، واگذاری بخشی از وظایف تصدی‌گری شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، تمدید مشوق‌ها و حمایت‌های موضوع قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی تا پایان برنامه، ایجاد و توسعه زیرساخت‌های صادراتی، اعطای معافیت مالیاتی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی برای واحدهای جدید صرفاً برای صادرات به خارج از کشور، تهیه مشوق‌ها و حمایت‌های دیگر به‌منظور افزایش رقابت‌پذیری ترانزیت از مسیر ایران، دریافت عوارض جاده‌ای، تهیه جدول عوارض جبران خسارات وارده به جاده‌ها، صدور بارنامه توسط معادن کشور، اعمال مدیریت یکپارچه در بنادر بازرگانی، مسافری و چندمنظوره ساحلی و شبانه‌روزی کردن فعالیت گمرکات در بنادر بزرگ و پرتردد کشور، اصلاح نظام تعرفه‌گذاری خدمات بندری و ایجاد سازوکارهای لازم برای رقابتی کردن آن.
اتاق ایران، بر این باور است که در لایحه برنامه هفتم توسعه، به نیازها و اقتضائات بخش خصوصی کشور در حوزه حمل و نقل و ترانزیت کمتر توجه شده است. بر این اساس، دیدگاه ها، ملاحظات و پیشنهادهای اصلاحی اتاق ایران در مورد این حوزه از لایحه در قالب گزارش حاضر ارائه شده است. گزارش در سه بخش تنظیم شده است. در بخش اول ضمن اشاره به چالش‌های حمل‌ونقل و پیشنهاد راهکارها، رویکرد دولت در لایحه برنامه نسبت به این چالش‌ها بیان می شود. در بخش دوم، احکام لایحه برنامه هفتم توسعه با پیشنهادهای اتاق ایران انطباق داده می شود. سپس، دیدگاه های کارشناسی اتاق ایران در مورد احکام لایحه برنامه ارائه می گردد. در بخش سوم و نهایی گزارش احکام پیشنهادی و مغفول مانده لایحه در برنامه هفتم در حوزه حمل‌ونقل و با امعان نظر به نیازها و مقتضیات بخش خصوصی پیشنهاد و ارائه می‌شود.
در ادامه این گزارش، چالش‌های اساسی بخش حمل‌ونقل بررسی شده است.
اولین چالش در این گزارش نبود مرجع هماهنگ‌کننده ترانزیت در کشور است: درصورتی‌که همه مبادلات کشورهای کریدور شمال – جنوب و یک‌سوم مبادلات چین و اروپا از مسیرهای ایران انجام شود و میزان درآمد مستقیم حاصل از ترانزیت برای کشور را 75 دلار برای هر تن در نظر بگیریم، به‌طور بالقوه امکان کسب درآمد 11 میلیارد دلاری از این مسیر برای ایران وجود می‌داشت. ایران در زمره معدود کشورهایی است که از موقعیت بین‌المللی خاصی برای ترانزیت بار برخوردار است؛ اما به دلایل مختلف ازجمله ناهماهنگی‌های داخلی در امر سیاست‌گذاری در ترانزیت نتوانسته از مزیت‌های متنوع آن استفاده کند. فارغ از موضوع تحریم‌ها، برخی مشکلات داخلی نیز مانع از دستیابی و بهره‌برداری ایران از مزیت‌های فراوان ترانزیت و پتانسیل‌های بالقوه کشور در این زمینه شده است. یکی از مهم‌ترین مشکلات عدم هماهنگی میان دستگاه‌های متولی این بخش است.
چالش دوم حوزه حمل و نقل خودمالکی است: تا پایان سال 1400 به میزان 87.9 درصد مالکیت ناوگان حمل‌ونقل باری کشور خودمالکی (ملکی راننده و ملکی شخص دیگر) و 12.1 درصد دیگر به‌صورت شرکتی (ملکی شرکت/موسسه، ملکی شراکتی) بوده است. از نظر تعداد نیز از مجموع 365 هزار وسیله نقلیه عمومی باری 321 هزار دستگاه خودمالکی و 44 هزار دستگاه به‌صورت شرکتی تملک شده است. در نبود شرکت‌های توانمند در حوزه حمل‌ونقل، با رانندگانی مواجه هستیم که تمامی مراحل حمل بار را خودشان به‌تنهایی انجام می‌دهند که این موضوع علاوه بر ایجاد مشکلات مضاعف برای رانندگان، مشکلاتی را برای سفارش‌دهنده بار نیز ایجاد می‌کند. مشکلات دیگری که به واسطه خودمالکی وجود دارد عبارت است از خودداری برخی از رانندگان در حمل برخی از بارها و یا تردد در برخی مسیرها و عدم تردد در مسیرهای دیگر، عدم امکان هماهنگی‌های کلان به دلیل فراوانی و تعدد رانندگان خودروها و بهره‌وری پایین سیستم حمل‌ونقل (به دلیل ترددهای یکسرخالی، خواب بودن کامیون‌ها و ...).
چالش سوم حوزه حمل و نقل اتکای هزینه‌های جاری سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل به درآمدهای آن‌ها است: وزارت راه و شهرسازی در حوزه حمل‌ونقل دارای معاونت حمل‌ونقل است. سه سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی و سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای نیز ذیل وزارتخانه و در حوزه حمل‌ونقل فعالیت می‌کنند. همچنین در حوزه حمل‌ونقل، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی (ره) و صندوق توسعه حمل‌ونقل کشور از شرکت‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی هستند. بررسی منابع مالی سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه نشان می‌دهد که این سازمان‌ها و شرکت‌ها عمدتاً به‌صورت درآمد –هزینه اداره می‌شوند؛ هرچند اکثر آن‌ها زیانده بوده و در قسمت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به منابع عمومی وابسته‌اند. بررسی وظایف و مأموریت‌های شرکت‌ها و سازمان‌های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی نشان می‌دهد این سازمان‌ها (و شرکت‌ها) هم‌زمان وظایف تصدی‌گری، تنظیم‌گری و حاکمیتی را انجام می‌دهند؛ که این وضعیت فرآیند سیاست‌گذاری، مسئولیت‌ها و مأموریت‌های آن‌ها را تحت تأثیر قرار داده است.
چالش چهارم حوزه حمل و نقل نبود نهاد راهبر لجستیک در کشور است: لجستیک به‌عنوان یکی از ارکان اصلی توسعه اقتصادی کشورها شناخته شده است. عملکرد لجستیک کشورها، عامل رشد اقتصادی و رقابت آن‌ها در هر دو زمینه تجارت بین‌المللی و داخلی خواهد بود. سیاست‌گذاران، پیاده‌سازی سیاست‌های منسجم و پایدار را برای یکپارچه‌سازی زنجیره تأمین نه‌تنها در کشورهای دارای بهترین عملکرد، بلکه در اقتصادهای نوظهور نیز به‌عنوان موتوری برای رشد ضروری می‌دانند. کشورهایی دارای عملکرد ضعیف در بخش لجستیک با هزینه‌های بالا روبرو هستند. این امر نه‌تنها به دلیل هزینه‌های حمل‌ونقل بلکه به دلیل زنجیره‌های تأمین غیرقابل اتکا است که مانع اصلی همگرایی و رقابت در زنجیره ارزش جهانی محسوب می‌شود. طبق اطلاعات گزارش شاخص‌ها و نماگرهای عملکرد لجستیک در سال 2018 متوسط شاخص لجستیک برای 13 کشور منطقه که صادرات ایران به آن‌ها از طریق جاده امکان‌پذیر است، معادل 2.5 است که این رقم از عملکرد 114 کشور از 160 کشور فهرست پایین‌تر است. ایران با رتبه 64 و شاخص LPI 2.85 از تمامی کشورهای منطقه به‌جز ترکیه (با شاخص 3.15) وضعیت بهتری دارد. مقدار این شاخص برای عراق و افغانستان به‌عنوان دو مقصد مهم صادرات جاده‌ای کشور، به ترتیب 2.18 (رتبه 148) و 1.95 (آخرین رتبه یعنی 160) بوده است.
رویکرد لایحه؛ دولت در قالب بند (پ) ماده (57) این لایحه، وزارت راه و شهرسازی را به عنوان دستگاه سیاستگذار لجستیک در کشور تعیین کرده است. در پیشنهاد اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران تعیین جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک برای نهاد متولی لجستیک مطرح شده است.
چالش پنجم فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل است: ناوگان باری کشور در پایان سال 1400 به‌طور متوسط سن 19.3 سال را داشته است. وسایل نقلیه عمومی باری زیر یک سال 1.7 درصد ناوگان باری کشور و وسایل نقلیه عمومی باری بالای 50 سال 1.2 درصد ناوگان باری کشور را تشکیل داده است. بیشترین فراوانی به ترتیب مربوط به وسایل نقلیه باری با سن 11 تا 15 سال و 6 تا 10 سال بوده است. بر اساس آیین‌نامه اجرایی ماده (۸) قانون هوای پاک، احراز فرسودگی ناوگان از سن ناوگان مستقل شده است. در این آیین‌نامه ضمن تعریف سن مرز فرسودگی، پس از سن فرسودگی، ضرورت انجام آزمون‌های فنی مربوط و تعداد دفعات مراجعه به مراکز مکانیزه سنگین و نیمه سنگین معاینه فنی به سه بار در سال افزایش پیدا کرده است و ناوگانی که دو بار متوالی در آزمون معاینه فنی مردود شود، فرسوده تلقی می‌شود. فرسودگی ناوگان علاوه بر بهره‌وری پایین آسیب‌های زیست‌محیطی و اقتصادی بالایی نیز به همراه دارد. یکی از مهم‌ترین آسیب‌های اقتصادی مصرف بالای سوخت است. مصرف بالای سوخت علاوه بر زیان اقتصادی، اثرات مخرب زیست‌محیطی هم به همراه دارد.