بررسی چالش‌های حمل‌ونقل از منظر مرکز پژوهش‌های اتاق ایران؛
پیشنهاد شش گانه بخش‌خصوصی برای بهبود وضعیت حمل‌ونقل در برنامه هفتم توسعه
گروه ترانزیت - مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در ادامه ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه از نگاه بخش خصوصی، چالش‌های اساسی بخش حمل‌ونقل را بررسی کرده و 6 پیشنهاد اصلاحی بخش خصوصی را برای بهبود جایگاه حمل و نقل ارائه کرده است.
چالش ششم وجود موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای است: بین حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای در کشور توازن و تناسبی وجود ندارد. از کل بار جابجا شده با روش زمینی 92 درصد حمل‌ونقل کالا در کشور در جاده‌ها و توسط کامیون‌ها انجام می‌شود و 8 درصد نیز از طریق ریل صورت می‌گیرد. متوسط مسافت طی شده توسط یک کامیون در کشور، در سال 1400 برابر 502 کیلومتر بوده است. این به معنای آن است که در حمل‌ونقل جاده‌ای حمل بار در فواصل طولانی‌تر از 300 کیلومتر اتفاق می‌افتد؛ درحالی‌که در مسافت‌های بالاتر از 300 کیلومتر باید حمل بار از طریق ریل صورت بگیرد. برای رفع موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای به مجموعه اقداماتی نیاز است که هم ضعف‌های زیرساختی در بخش حمل ریلی برطرف شود و هم برخی مزیت‌های یک‌طرفه که در حال حاضر به نفع حمل جاده‌ای است، تغییر کند و موازنه‌ای بین دو شق حمل‌ونقل ایجاد شود.
چالش هفتم حکمرانی نامتوازن در بخش حمل‌ونقل کشور است: هم‌اکنون مقام سیاستگذار در بخش حمل‌ونقل کشور از یک‌سو و سیاست‌گذاران زیربخش‌های حمل‌ونقل همگی در سطح معاون وزیر راه و شهرسازی هستند، درحالی‌که حکمرانی مؤثر ایجاب می‌کند تا ضمن واگذاری کلیه تصدی‌های دولتی موجود در بخش حمل‌ونقل به بخش خصوصی، سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل کوچک‌سازی و در سلسله‌مراتب اداری تحت مدیریت و راهبری مقام سیاستگذار و هماهنگ‌کننده شیوه‌های حمل‌ونقل، سازمان‌دهی شوند. یکی از مشکلات بخش حمل‌ونقل در حال حاضر، تصدی‌گری دولت در این حوزه و عدم هماهنگی در وظایف حاکمیتی است. به‌طور خاص عدم هماهنگی در بخش‌های حاکمیت شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل موجب شده است که شاهد مدیریت جزیره‌ای در زیربخش‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت راه و دیگر نهادهای مسئول در این حوزه باشیم. اصلاح ساختار حاکمیت باید امکان رشد بیشتر و مشارکت بخش خصوصی را فراهم کند و از سوی دیگر حاکمیتی یکپارچه و کارا ارائه دهد. با توجه به تعدد مراجع تصمیم‌گیری در این حوزه (وزارت راه‌وشهرسازی، شهرداری‌ها، وزارت کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت، گمرک و ...) نقش شوراهای عالی تصمیم‌گیری در این زمینه باید تقویت و ساختار سازمانی متناسب با این نیازها طراحی شود. همچنین در ساختار جدید باید نقش سیاستگذاری، تنظیم‌گری و بنگاهداری در شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل تفکیک شده تا نقش حاکمیتی دولت به شکلی مطلوب انجام شود.
چالش هشتم حوزه حمل و نقل ناکافی بودن زیرساخت‌های شبکه ریلی کشور است: خطوط ریلی در دست بهره‌برداری کشور برابر 13954 کیلومتر، خطوط ریلی در دست مطالعه برابر 6312 کیلومتر و خطوط ریلی در دست اجرا برابر 3267 کیلومتر است. بر اساس اسناد بالادستی و طبق مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور، نیاز به توسعه شبکه ریلی به‌مراتب بیش از نیاز به توسعه شبکه جاده است و مزایای حمل‌ونقل ریلی نیز موجب شده در اسناد بالادستی متعددی بر اولویت حمل‌ونقل ریلی تصریح و تأکید شود؛ بااین‌حال در طول 40 سال گذشته توسعه جاده‌ها با شتابی باورنکردنی و چند برابر توسعه ریلی صورت پذیرفته است. بر اساس اطلاعات موجود در طول 43 سال گذشته خطوط ریلی تنها 2.5 برابر شده درحالی‌که طول آزادراه‌ها طی همین مدت نزدیک به 20 برابر و طول بزرگراه‌ها نیز 36.8 برابر شده است. طول راه‌های اصلی نیز 6.7 برابر و راه‌های روستایی نیز بیش از 5 برابر شده است؛ بنابراین در سال‌ها و دهه‌های گذشته نتایج سیاست‌ها و اقدامات اجرایی توسعه به‌شدت نامتوازن زیرساخت‌های جاده‌ای در برابر ریلی بوده است.
پیشنهاد شش گانه اتاق ایران جهت درج در لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه حمل و نقل
1-به منظور کاهش هزینه‌های تمام شده کالاها و بهبود جهانی شاخص عملکرد لجستیک کشور، دولت موظف است جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک را طی سال نخست برنامه ایجاد نماید.
2-در راستای اجرایی شدن ماده 13 قانون سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه، با توجه به ظرفیت قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی، امور حاکمیتی و سیاستگذاری حمل‌ونقل ریلی را جداسازی، و امور تصدی‌گری شامل مدیریت و بهره‌برداری از شبکه ریلی که در چارچوب «نظام تنظیم مقررات ریلی» به تصویب هیأت وزیران می‌رسد به شرکت‌های خصوصی فعال در حوزه ریلی واگذار نماید.
3- دولت مکلف است امکان نوسازی انواع ناوگان و بکارگیری فناوری‌های نوین و توسعه ظرفیت انواع ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای (خودروهای برقی و هوشمند، و همچنین زیرساخت‌ها و امور پشتیبانی آنها)، کشنده و ناوگان ریلی، ناوگان هوایی و نیز کانتینرهای یخچالی و نهایتا خارج ساختن ناوگان فرسوده را از طریق صدور مجوز واردات با عمر حداکثر سه سال، فراهم کند، به‌ترتیبی که عمر انواع ناوگان تا پایان برنامه به ۱۰ سال برسد.
4-دولت مکلف است حداکثر تا شش ماه پس از تصویب این قانون با هدف ارتقای جایگاه کشور در بازار تولید و تجارت جهان و افزایش سهم بری در زنجیره های ارزش منطقه ای و جهانی بر اساس مزیت های نسبی مناطق مختلف کشور نسبت به تهیه سند توسعه شبکه یکپارچه فراوری و ترابری و سیاستگذاری لازم جهت تشویق و حمایت از بخش خصوصی در راه اندازی زنجیره های ارزش با اولویت مناطق محروم کشور اقدام کند. محورهای مرتبط با توسعه تولید و تجارت در قوانین بودجه ای سالانه باید به گونه ای تدوین شوند که از سال دوم برنامه با سند مذکور انطباق داشته باشند.
5-به منظور تقویت اقتصاد حمل و نقل ریلی و ترغیب سرمایه گذاری غیر دولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای طرح ها و افزایش رضایتمندی و اقبال عمومی از خدمات ارائه شده در این نوع از حمل و نقل سرمایه گذاری بخش غیر دولتی در احداث و بهره برداری از حمل و نقل ریلی، درون شهری و برون شهری، مانند سرمایه گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته تلقی شده و مشمول کلیه قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه گذاری در کمتر توسعه یافته خواهد بود.
6-با هدف ایجاد مسیر بازرگانی جایگزین با کشورهای سی.آی.اس، و نیز اروپا، دولت موظف است نسبت به تامین و راه‌اندازی دستکم ده فروند کشتی رو-رو برای تردد در دریای کاسپین تا سال دوم برنامه اقدام کند.
چالش ششم وجود موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای است: بین حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای در کشور توازن و تناسبی وجود ندارد. از کل بار جابجا شده با روش زمینی 92 درصد حمل‌ونقل کالا در کشور در جاده‌ها و توسط کامیون‌ها انجام می‌شود و 8 درصد نیز از طریق ریل صورت می‌گیرد. متوسط مسافت طی شده توسط یک کامیون در کشور، در سال 1400 برابر 502 کیلومتر بوده است. این به معنای آن است که در حمل‌ونقل جاده‌ای حمل بار در فواصل طولانی‌تر از 300 کیلومتر اتفاق می‌افتد؛ درحالی‌که در مسافت‌های بالاتر از 300 کیلومتر باید حمل بار از طریق ریل صورت بگیرد. برای رفع موانع در رقابتی شدن حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای به مجموعه اقداماتی نیاز است که هم ضعف‌های زیرساختی در بخش حمل ریلی برطرف شود و هم برخی مزیت‌های یک‌طرفه که در حال حاضر به نفع حمل جاده‌ای است، تغییر کند و موازنه‌ای بین دو شق حمل‌ونقل ایجاد شود.
چالش هفتم حکمرانی نامتوازن در بخش حمل‌ونقل کشور است: هم‌اکنون مقام سیاستگذار در بخش حمل‌ونقل کشور از یک‌سو و سیاست‌گذاران زیربخش‌های حمل‌ونقل همگی در سطح معاون وزیر راه و شهرسازی هستند، درحالی‌که حکمرانی مؤثر ایجاب می‌کند تا ضمن واگذاری کلیه تصدی‌های دولتی موجود در بخش حمل‌ونقل به بخش خصوصی، سازمان‌های زیربخشی حمل‌ونقل کوچک‌سازی و در سلسله‌مراتب اداری تحت مدیریت و راهبری مقام سیاستگذار و هماهنگ‌کننده شیوه‌های حمل‌ونقل، سازمان‌دهی شوند. یکی از مشکلات بخش حمل‌ونقل در حال حاضر، تصدی‌گری دولت در این حوزه و عدم هماهنگی در وظایف حاکمیتی است. به‌طور خاص عدم هماهنگی در بخش‌های حاکمیت شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل موجب شده است که شاهد مدیریت جزیره‌ای در زیربخش‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت راه و دیگر نهادهای مسئول در این حوزه باشیم. اصلاح ساختار حاکمیت باید امکان رشد بیشتر و مشارکت بخش خصوصی را فراهم کند و از سوی دیگر حاکمیتی یکپارچه و کارا ارائه دهد. با توجه به تعدد مراجع تصمیم‌گیری در این حوزه (وزارت راه‌وشهرسازی، شهرداری‌ها، وزارت کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت، گمرک و ...) نقش شوراهای عالی تصمیم‌گیری در این زمینه باید تقویت و ساختار سازمانی متناسب با این نیازها طراحی شود. همچنین در ساختار جدید باید نقش سیاستگذاری، تنظیم‌گری و بنگاهداری در شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل تفکیک شده تا نقش حاکمیتی دولت به شکلی مطلوب انجام شود.
چالش هشتم حوزه حمل و نقل ناکافی بودن زیرساخت‌های شبکه ریلی کشور است: خطوط ریلی در دست بهره‌برداری کشور برابر 13954 کیلومتر، خطوط ریلی در دست مطالعه برابر 6312 کیلومتر و خطوط ریلی در دست اجرا برابر 3267 کیلومتر است. بر اساس اسناد بالادستی و طبق مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور، نیاز به توسعه شبکه ریلی به‌مراتب بیش از نیاز به توسعه شبکه جاده است و مزایای حمل‌ونقل ریلی نیز موجب شده در اسناد بالادستی متعددی بر اولویت حمل‌ونقل ریلی تصریح و تأکید شود؛ بااین‌حال در طول 40 سال گذشته توسعه جاده‌ها با شتابی باورنکردنی و چند برابر توسعه ریلی صورت پذیرفته است. بر اساس اطلاعات موجود در طول 43 سال گذشته خطوط ریلی تنها 2.5 برابر شده درحالی‌که طول آزادراه‌ها طی همین مدت نزدیک به 20 برابر و طول بزرگراه‌ها نیز 36.8 برابر شده است. طول راه‌های اصلی نیز 6.7 برابر و راه‌های روستایی نیز بیش از 5 برابر شده است؛ بنابراین در سال‌ها و دهه‌های گذشته نتایج سیاست‌ها و اقدامات اجرایی توسعه به‌شدت نامتوازن زیرساخت‌های جاده‌ای در برابر ریلی بوده است.
پیشنهاد شش گانه اتاق ایران جهت درج در لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه حمل و نقل
1-به منظور کاهش هزینه‌های تمام شده کالاها و بهبود جهانی شاخص عملکرد لجستیک کشور، دولت موظف است جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک را طی سال نخست برنامه ایجاد نماید.
2-در راستای اجرایی شدن ماده 13 قانون سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه، با توجه به ظرفیت قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی، امور حاکمیتی و سیاستگذاری حمل‌ونقل ریلی را جداسازی، و امور تصدی‌گری شامل مدیریت و بهره‌برداری از شبکه ریلی که در چارچوب «نظام تنظیم مقررات ریلی» به تصویب هیأت وزیران می‌رسد به شرکت‌های خصوصی فعال در حوزه ریلی واگذار نماید.
3- دولت مکلف است امکان نوسازی انواع ناوگان و بکارگیری فناوری‌های نوین و توسعه ظرفیت انواع ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای (خودروهای برقی و هوشمند، و همچنین زیرساخت‌ها و امور پشتیبانی آنها)، کشنده و ناوگان ریلی، ناوگان هوایی و نیز کانتینرهای یخچالی و نهایتا خارج ساختن ناوگان فرسوده را از طریق صدور مجوز واردات با عمر حداکثر سه سال، فراهم کند، به‌ترتیبی که عمر انواع ناوگان تا پایان برنامه به ۱۰ سال برسد.
4-دولت مکلف است حداکثر تا شش ماه پس از تصویب این قانون با هدف ارتقای جایگاه کشور در بازار تولید و تجارت جهان و افزایش سهم بری در زنجیره های ارزش منطقه ای و جهانی بر اساس مزیت های نسبی مناطق مختلف کشور نسبت به تهیه سند توسعه شبکه یکپارچه فراوری و ترابری و سیاستگذاری لازم جهت تشویق و حمایت از بخش خصوصی در راه اندازی زنجیره های ارزش با اولویت مناطق محروم کشور اقدام کند. محورهای مرتبط با توسعه تولید و تجارت در قوانین بودجه ای سالانه باید به گونه ای تدوین شوند که از سال دوم برنامه با سند مذکور انطباق داشته باشند.
5-به منظور تقویت اقتصاد حمل و نقل ریلی و ترغیب سرمایه گذاری غیر دولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای طرح ها و افزایش رضایتمندی و اقبال عمومی از خدمات ارائه شده در این نوع از حمل و نقل سرمایه گذاری بخش غیر دولتی در احداث و بهره برداری از حمل و نقل ریلی، درون شهری و برون شهری، مانند سرمایه گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته تلقی شده و مشمول کلیه قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه گذاری در کمتر توسعه یافته خواهد بود.
6-با هدف ایجاد مسیر بازرگانی جایگزین با کشورهای سی.آی.اس، و نیز اروپا، دولت موظف است نسبت به تامین و راه‌اندازی دستکم ده فروند کشتی رو-رو برای تردد در دریای کاسپین تا سال دوم برنامه اقدام کند.