نقدی بر چند ماده اقتصادی از لایحه پیشنهادی برنامه هفتم توسعه
گروه اقتصاد - مرتضی افقه - لایحه برنامه هفتم توسعه کشور پس از دو سال تأخیر بالاخره به مجلس ارائه شده است.
مرتضی افقه، اقتصاددان کشورمان نوشت: در مقدمه برنامه هفتم توسعه کشور ضمن مرور ناکامی‌های برنامه ششم، به دلایل آن پرداخته شده است:«برنامه ششم توسعه در اجرا با چالش‌های عدیده‌ای مواجه بوده است. اثرپذیری تولید ناخالص داخلی از مشکلات ساختاری بودجه، نفت‌محور بودن رشد اقتصادی، وابستگی دولت و اقتصاد ملی به درآمدهای حاصل از صدور نفت و اثرپذیری شدید اقتصاد از صدام تحریم‌های بین‌المللی و همچنین نااطمینانی از مواجهه با شوک‌ها و اختلالات بیرونی نرخ رشد اقتصادی سرمایه‌گذاری را به شدت کاهش داده است.
تاکنون یازده برنامه توسعه ای (پیش و پس از انقلاب 1357) در کشور اجراشده که تماماً یک نقشه واحد برای کل کشور ارائه کرده‌اند. به نظر می‌رسد یکی از دلایل ناکامی برنامه‌ها همین یکی پنداشتن ساختارهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و... حاکم بر مناطق و استان‌های مختلف کشور است. اگرچه داشتن اهداف و برنامه‌های مشترک برای کل کشور مفید است اما برای موفقیت برنامه‌های توسعه، ضروری است که برای استان‌ها و مناطق مختلف، متناسب با ویژگی‌های اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، و مذهبی آن‌ها برنامه‌های خاص و متفاوت تدوین نمود در غیر این صورت، نمی‌توان موفقیت هیچ برنامه کلی برای تمامی مناطق کشور را تضمین نمود؛
اما برنامه‌های جداگانه برای استان‌ها و مناطق نیازمند شناخت ویژگی‌های پیش‌گفته است. از اوایل دهه 80 شمسی، تصمیم گرفته شد که هر استان جداگانه برای خود شورای برنامه‌ریزی داشته باشد و توزیع بودجه‌های استانی و اختیار تخصیص آن به بخش‌های مختلف استان، به این شورا تفویض شده است. این اقدام زمانی می‌تواند (می‌توانست) مفید باشد که تمامی استان‌ها از مدیران و متخصصان کافی برای این امر مهم برخوردار باشند، اما شوربختانه به دلیل بی‌تدبیری‌های چند دهه گذشته، بسیاری از نخبگان استان‌های مختلف به‌خصوص استان‌های محروم، به استان‌های برخوردار به‌خصوص به تهران مهاجرت کرده‌اند. در چنین شرایطی، شوراهای برنامه‌ریزی استان که معمولاً از مدیرانی ضعیف (که اعضای اصلی شورای برنامه‌ریزی استان هستند) تشکیل‌شده که فاقد تخصص، تجربه و توان لازم برای برنامه‌ریزی هستند، قادر نخواهند بود برنامه‌ای مناسب برای استان خود تدوین کنند. به همین دلیل در بسیاری موارد، شوراهای برنامه‌ریزی استان‌ها به محلی برای کشمکش و چانه‌زنی مدیران دستگاه‌ها برای کسب سهمی بیشتر از بودجه اختصاص‌داده‌شده به استان تبدیل‌شده است. حاصل این فرایند، اتلاف وسیع منابع تخصیص‌داده‌شده است.
1.در جای‌جای مواد و تبصره‌های لایحه، صرفاً بر روش‌های تأمین مالی از طرق مختلف تأکید شده. جدای از اینکه این پیش‌بینی‌ها قابل تحقق باشد یا نباشد، در هیچ ماده و بندی از این برنامه بر اصلاح نظام مدیریتی، نظام اجرایی، نظام تقنینی، و نظام انتخاب و انتصاب نیروی‌های انسانی براساس شایسته‌سالاری تاکید نشده است. درواقع به نظر نمی‌رسد که حتی اعتقادی به این تغییر و تحول و اصلاح ساختارهای حاکمیتی به‌عنوان پیش‌نیاز اصلی پیشرفت و توسعه، وجود داشته باشد. بنابراین با تداوم ساختارهای معیوب و ناکارآمد فعلی در همه اجزای حاکمیت، نمی‌توان به تحقق اهداف بلندپروازانه و غیرواقعی موجود در این لایحه امیدوار بود؛ تداوم این بی‌اعتنایی به‌ضرورت اصلاح ساختارهای معیوب، همچون گذشته حاصلی جز اتلاف وسیع منابع و فرصت‌سوزی‌های جبران‌ناپذیر نخواهد داشت.
2. جالب است که در مواد 15 و 16 لایحه پیشنهادی، لابد به‌منظور تشویق کارفرمایان برای ایجاد فرصت‌های شغلی جدید، به کارفرمایان امتیازاتی ارائه شده است اما این امتیازات، برخلاف برنامه چهارم توسعه، از جیب نیروی کار پرداخت می‌شود نه از بودجه دولت. لازم به ذکر است که در برنامه چهارم توسعه با همین هدف، پرداخت 20 درصد از سهم بیمه نیروی کار از دوش کارفرما برداشته‌شده و دولت خود متقبل آن شده بود.
3. در بند ج از ماده 40، بر فروش اموال مازاد با عنوان ابداعیِ «مولدسازی» و از همان روش غیرمعمول و پُرریسک تأکید شده است. لازم به ذکر است که دولت برای جبران کاهش درآمد خود ناشی از تداوم تحریم‌ها، روی به فروش اموال دولتی آورده است. هرچند فروش اموال زائد و بلااستفاده که در معرض استهلاک و از بین رفتن قرار دارند، امری مفید بلکه ضروری است، اما اولاً منابع حاصل از فروش این اموال همچون درآمدهای نفتی که متعلق به نسل فعلی و نسل‌های آینده است، باید صرف طرح‌های عمرانی شوند. همان‌گونه که ذکر شد، دولت در صورت عدم تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده برای هزینه‌های جاری، از روی ناچاری، این‌گونه منابع درآمدی را نیز به امور جاری تخصیص می‌دهد؛ ثانیاً، باوجود ساختارهای معیوب فعلی، بخش قابل‌توجهی از این منابع، همچون سایر درآمدها صرف ناکارآمدی‌ها و سوءتعبیرهای موجود می‌شود.
4. ازجمله تقلیدهای ناسازگار با ساختارهای موجود از کشورهای پیشرفته، تلاش برای افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه و تولید ناخالص داخلی است. هرچند عدم به‌کارگیری دارایی‌های سرمایه‌ای برای هزینه‌های جاری امری مطلوب است، اما مشکل آن است که مالیات‌های مردم در برخی موارد، صرف هزینه‌های زائد (ناکارآمدی مدیریتی و حکمرانی و نیز انبوه هزینه‌های بی‌فایده فرهنگی، ایدئولوژیک و سیاسی) می‌شود. در حالی که کشورهای پیشرفته به دلیل وجود ساختارهای کارآمد اداری، اجرایی، تقنینی و...، منابع درآمدی دولت را صرف بهبود کمی و کیفی خدمات دولتی می‌کنند، در ایران، باوجود ساختارهای ناکارآمد گفته‌شده، افزایش مالیات‌ها تنها منجر به انتقال هزینه‌های ناکارآمدی حاکمیت به مردم می‌شود. در لایحه موجود، به تقلید از کشورهای پیشرفته، سهم مالیات‌ها از تولید ناخالص ملی حداقل 12 و حداکثر 80 درصد در نظر گرفته‌شده است.
5. در ماده 53 لایحه، برای تشویق مسئولان استانی به افزایش مالیات‌ها، پیشنهادشده که 10 درصد از 50 درصد افزایش سالانه مالیاتی، به همان استان تخصیص داده شود. این بدان معناست که مدیران و مسئولان مالیاتی استان برای کسب درآمد بیشتر، ممکن است فشار مالیاتی بیشتری به مردم وارد کنند و معمولاً این افزایش مالیات‌ها با افزایش رفاه و بهبود کمی و کیفی خدمات دولت‌های محلی همراه نخواهد بود.
6. در ماده 56 لایحه، بر تک‌نرخی شدن تورم در سال پایان برنامه تأکید شده است، چگونه؟ عمدتاً از طریق سیاست‌های پولی و قاعدتاً با محوریت بانک مرکزی و نهادهای مسئول سیاست‌های پولی. سیاست‌های پولی برای کاهش یا حل کامل مشکل تورم در ساختارهای ناکارآمد فعلی (برخلاف اصرار تعدادی از اقتصادخوانده‌های بی‌اعتنا به ساختارهای ناسازگار موجود) ناتوان‌اند، زیرا ریشه تورم موجود در کشور تا حد زیادی در بخش عرضه است نه تقاضا. بنابراین تورم الزاماً ریشه‌های پولی چندانی ندارد تا با سیاست‌های پولی قابل کاهش باشد. به همین دلیل اعمال و اجرای مکرر سیاست‌های پولی تاکنون اثر چندانی بر کاهش نقدینگی و تورم نداشته و یا اثری کم‌دامنه و کوتاه‌مدت داشته است. در برخی موارد نیز اصرار بر این سیاست‌ها، گرچه اندکی تورم را کاهش داده اما در مقابل موجب افزایش رکود و بیکاری شده است.
7. تحمیل و تعیین برخی تعهدات و تکالیف به سایر سازمان‌ها و دستگاه‌های حاکمیتی مثل صدور حکم قضائی در بند 15 از ماده 57 لایحه ظرف یک سال، قابل اعمال و اجرا نخواهد بود، چون دستگاه قضائی خود آن‌قدر درگیر رسیدگی به انبوه دعاوی حقوقی است که به انجام تکالیف و تعهدات جاری خود نمی‌رسد چه رسد به ایجاد تکالیف و تعهدات جدید.
با توجه به نکات فوق و در شرایط پیچیده موجود، تردیدی نیست که دولت فعلی حتی قادر به تحقق موفقیت‌های اندک برنامه‌های پیشین نیز نخواهد شد و صرف وقت و هزینه برای نگارش برنامه‌ای پنج‌ساله در حالی که امکان پیش‌بینی شش ماه آینده تحولات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور وجود ندارد، توجیه علمی و عقلی ندارد. شاید بهتر باشد که فعلاً دولت همان بودجه‌های سالانه را که احتمال برآوردهای یک‌ساله بیشتر است انجام دهد. مگر آنکه دولت اصرار داشته باشد همچون برنامه‌های شش‌گانه و ده‌ها سند بالادستی ناکام پیشین، همچنان به نگارش آرمان‌ها و آرزوهای نشدنی (در ساختارهای ناکارآمد گفته‌شده در فوق) ادامه دهد.
مرتضی افقه، اقتصاددان کشورمان نوشت: در مقدمه برنامه هفتم توسعه کشور ضمن مرور ناکامی‌های برنامه ششم، به دلایل آن پرداخته شده است:«برنامه ششم توسعه در اجرا با چالش‌های عدیده‌ای مواجه بوده است. اثرپذیری تولید ناخالص داخلی از مشکلات ساختاری بودجه، نفت‌محور بودن رشد اقتصادی، وابستگی دولت و اقتصاد ملی به درآمدهای حاصل از صدور نفت و اثرپذیری شدید اقتصاد از صدام تحریم‌های بین‌المللی و همچنین نااطمینانی از مواجهه با شوک‌ها و اختلالات بیرونی نرخ رشد اقتصادی سرمایه‌گذاری را به شدت کاهش داده است.
تاکنون یازده برنامه توسعه ای (پیش و پس از انقلاب 1357) در کشور اجراشده که تماماً یک نقشه واحد برای کل کشور ارائه کرده‌اند. به نظر می‌رسد یکی از دلایل ناکامی برنامه‌ها همین یکی پنداشتن ساختارهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و... حاکم بر مناطق و استان‌های مختلف کشور است. اگرچه داشتن اهداف و برنامه‌های مشترک برای کل کشور مفید است اما برای موفقیت برنامه‌های توسعه، ضروری است که برای استان‌ها و مناطق مختلف، متناسب با ویژگی‌های اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، و مذهبی آن‌ها برنامه‌های خاص و متفاوت تدوین نمود در غیر این صورت، نمی‌توان موفقیت هیچ برنامه کلی برای تمامی مناطق کشور را تضمین نمود؛
اما برنامه‌های جداگانه برای استان‌ها و مناطق نیازمند شناخت ویژگی‌های پیش‌گفته است. از اوایل دهه 80 شمسی، تصمیم گرفته شد که هر استان جداگانه برای خود شورای برنامه‌ریزی داشته باشد و توزیع بودجه‌های استانی و اختیار تخصیص آن به بخش‌های مختلف استان، به این شورا تفویض شده است. این اقدام زمانی می‌تواند (می‌توانست) مفید باشد که تمامی استان‌ها از مدیران و متخصصان کافی برای این امر مهم برخوردار باشند، اما شوربختانه به دلیل بی‌تدبیری‌های چند دهه گذشته، بسیاری از نخبگان استان‌های مختلف به‌خصوص استان‌های محروم، به استان‌های برخوردار به‌خصوص به تهران مهاجرت کرده‌اند. در چنین شرایطی، شوراهای برنامه‌ریزی استان که معمولاً از مدیرانی ضعیف (که اعضای اصلی شورای برنامه‌ریزی استان هستند) تشکیل‌شده که فاقد تخصص، تجربه و توان لازم برای برنامه‌ریزی هستند، قادر نخواهند بود برنامه‌ای مناسب برای استان خود تدوین کنند. به همین دلیل در بسیاری موارد، شوراهای برنامه‌ریزی استان‌ها به محلی برای کشمکش و چانه‌زنی مدیران دستگاه‌ها برای کسب سهمی بیشتر از بودجه اختصاص‌داده‌شده به استان تبدیل‌شده است. حاصل این فرایند، اتلاف وسیع منابع تخصیص‌داده‌شده است.
1.در جای‌جای مواد و تبصره‌های لایحه، صرفاً بر روش‌های تأمین مالی از طرق مختلف تأکید شده. جدای از اینکه این پیش‌بینی‌ها قابل تحقق باشد یا نباشد، در هیچ ماده و بندی از این برنامه بر اصلاح نظام مدیریتی، نظام اجرایی، نظام تقنینی، و نظام انتخاب و انتصاب نیروی‌های انسانی براساس شایسته‌سالاری تاکید نشده است. درواقع به نظر نمی‌رسد که حتی اعتقادی به این تغییر و تحول و اصلاح ساختارهای حاکمیتی به‌عنوان پیش‌نیاز اصلی پیشرفت و توسعه، وجود داشته باشد. بنابراین با تداوم ساختارهای معیوب و ناکارآمد فعلی در همه اجزای حاکمیت، نمی‌توان به تحقق اهداف بلندپروازانه و غیرواقعی موجود در این لایحه امیدوار بود؛ تداوم این بی‌اعتنایی به‌ضرورت اصلاح ساختارهای معیوب، همچون گذشته حاصلی جز اتلاف وسیع منابع و فرصت‌سوزی‌های جبران‌ناپذیر نخواهد داشت.
2. جالب است که در مواد 15 و 16 لایحه پیشنهادی، لابد به‌منظور تشویق کارفرمایان برای ایجاد فرصت‌های شغلی جدید، به کارفرمایان امتیازاتی ارائه شده است اما این امتیازات، برخلاف برنامه چهارم توسعه، از جیب نیروی کار پرداخت می‌شود نه از بودجه دولت. لازم به ذکر است که در برنامه چهارم توسعه با همین هدف، پرداخت 20 درصد از سهم بیمه نیروی کار از دوش کارفرما برداشته‌شده و دولت خود متقبل آن شده بود.
3. در بند ج از ماده 40، بر فروش اموال مازاد با عنوان ابداعیِ «مولدسازی» و از همان روش غیرمعمول و پُرریسک تأکید شده است. لازم به ذکر است که دولت برای جبران کاهش درآمد خود ناشی از تداوم تحریم‌ها، روی به فروش اموال دولتی آورده است. هرچند فروش اموال زائد و بلااستفاده که در معرض استهلاک و از بین رفتن قرار دارند، امری مفید بلکه ضروری است، اما اولاً منابع حاصل از فروش این اموال همچون درآمدهای نفتی که متعلق به نسل فعلی و نسل‌های آینده است، باید صرف طرح‌های عمرانی شوند. همان‌گونه که ذکر شد، دولت در صورت عدم تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده برای هزینه‌های جاری، از روی ناچاری، این‌گونه منابع درآمدی را نیز به امور جاری تخصیص می‌دهد؛ ثانیاً، باوجود ساختارهای معیوب فعلی، بخش قابل‌توجهی از این منابع، همچون سایر درآمدها صرف ناکارآمدی‌ها و سوءتعبیرهای موجود می‌شود.
4. ازجمله تقلیدهای ناسازگار با ساختارهای موجود از کشورهای پیشرفته، تلاش برای افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه و تولید ناخالص داخلی است. هرچند عدم به‌کارگیری دارایی‌های سرمایه‌ای برای هزینه‌های جاری امری مطلوب است، اما مشکل آن است که مالیات‌های مردم در برخی موارد، صرف هزینه‌های زائد (ناکارآمدی مدیریتی و حکمرانی و نیز انبوه هزینه‌های بی‌فایده فرهنگی، ایدئولوژیک و سیاسی) می‌شود. در حالی که کشورهای پیشرفته به دلیل وجود ساختارهای کارآمد اداری، اجرایی، تقنینی و...، منابع درآمدی دولت را صرف بهبود کمی و کیفی خدمات دولتی می‌کنند، در ایران، باوجود ساختارهای ناکارآمد گفته‌شده، افزایش مالیات‌ها تنها منجر به انتقال هزینه‌های ناکارآمدی حاکمیت به مردم می‌شود. در لایحه موجود، به تقلید از کشورهای پیشرفته، سهم مالیات‌ها از تولید ناخالص ملی حداقل 12 و حداکثر 80 درصد در نظر گرفته‌شده است.
5. در ماده 53 لایحه، برای تشویق مسئولان استانی به افزایش مالیات‌ها، پیشنهادشده که 10 درصد از 50 درصد افزایش سالانه مالیاتی، به همان استان تخصیص داده شود. این بدان معناست که مدیران و مسئولان مالیاتی استان برای کسب درآمد بیشتر، ممکن است فشار مالیاتی بیشتری به مردم وارد کنند و معمولاً این افزایش مالیات‌ها با افزایش رفاه و بهبود کمی و کیفی خدمات دولت‌های محلی همراه نخواهد بود.
6. در ماده 56 لایحه، بر تک‌نرخی شدن تورم در سال پایان برنامه تأکید شده است، چگونه؟ عمدتاً از طریق سیاست‌های پولی و قاعدتاً با محوریت بانک مرکزی و نهادهای مسئول سیاست‌های پولی. سیاست‌های پولی برای کاهش یا حل کامل مشکل تورم در ساختارهای ناکارآمد فعلی (برخلاف اصرار تعدادی از اقتصادخوانده‌های بی‌اعتنا به ساختارهای ناسازگار موجود) ناتوان‌اند، زیرا ریشه تورم موجود در کشور تا حد زیادی در بخش عرضه است نه تقاضا. بنابراین تورم الزاماً ریشه‌های پولی چندانی ندارد تا با سیاست‌های پولی قابل کاهش باشد. به همین دلیل اعمال و اجرای مکرر سیاست‌های پولی تاکنون اثر چندانی بر کاهش نقدینگی و تورم نداشته و یا اثری کم‌دامنه و کوتاه‌مدت داشته است. در برخی موارد نیز اصرار بر این سیاست‌ها، گرچه اندکی تورم را کاهش داده اما در مقابل موجب افزایش رکود و بیکاری شده است.
7. تحمیل و تعیین برخی تعهدات و تکالیف به سایر سازمان‌ها و دستگاه‌های حاکمیتی مثل صدور حکم قضائی در بند 15 از ماده 57 لایحه ظرف یک سال، قابل اعمال و اجرا نخواهد بود، چون دستگاه قضائی خود آن‌قدر درگیر رسیدگی به انبوه دعاوی حقوقی است که به انجام تکالیف و تعهدات جاری خود نمی‌رسد چه رسد به ایجاد تکالیف و تعهدات جدید.
با توجه به نکات فوق و در شرایط پیچیده موجود، تردیدی نیست که دولت فعلی حتی قادر به تحقق موفقیت‌های اندک برنامه‌های پیشین نیز نخواهد شد و صرف وقت و هزینه برای نگارش برنامه‌ای پنج‌ساله در حالی که امکان پیش‌بینی شش ماه آینده تحولات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور وجود ندارد، توجیه علمی و عقلی ندارد. شاید بهتر باشد که فعلاً دولت همان بودجه‌های سالانه را که احتمال برآوردهای یک‌ساله بیشتر است انجام دهد. مگر آنکه دولت اصرار داشته باشد همچون برنامه‌های شش‌گانه و ده‌ها سند بالادستی ناکام پیشین، همچنان به نگارش آرمان‌ها و آرزوهای نشدنی (در ساختارهای ناکارآمد گفته‌شده در فوق) ادامه دهد.