یک کارشناس اقتصادی به «اقتصادسرآمد»می‌گوید:
ناهمگونی «بودجه» با «برنامه هفتم»
گروه اقتصاد - فرزانه قادری - عبدالناصر همتی، وزیر امور اقتصادی و دارایی دولت چهاردهم می گوید: سعی می‌کنیم بودجه توازن داشته باشد؛ هم خیلی آثار انبساطی تورمی نداشته باشد و هم اینکه تولید لطمه نبیند. با این حال در شرایطی که بسیاری از کارشناسان معتقدند که بودجه باید به عنوان برنامه دخل و خرج «برنامه‌های 5 ساله» عمل کند، اما گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد که 57 درصد از احکامی که در بودجه سال آینده به برنامه هفتم توسعه ارجاع داده، در عمل با آن ارتباطی ندارد.
لایحه بودجه ۱۴۰۴، نخستین لایحه بودجه دولت چهاردهم و مجلس جدید و به نحوی بودجه سال دوم اجرای برنامه هفتم پیشرفت است. قانون برنامه هفتم توسعه هم بر ارقام کلان و تبصره‌های لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ و هم بر اولویت بندی‌های بودجه تفصیلی این بودجه اثرگذار خواهد بود و لازم است در هر دو مرحله بررسی بودجه، این مصوبات مد نظر قرار گیرد.
براساس ماده ۱۸۲ اصلاحی آئین نامه داخلی مجلس، دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور را در دو بخش ماده واحده (مشتمل بر احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه کل کشور و سقف منابع بودجه عمومی دولت به تفکیک درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و اجزای اصلی آنها) و جداول تفصیلی شامل ارقام بودجه به مجلس تقدیم کند. بخش اول حداکثر تا اول آبان هر سال به مجلس تقدیم می‌شود. بخش دوم نیز حداکثر ۱۰ روز از زمان ابلاغ بخش اول قانون بودجه به مجلس ارسال می‌شود.
کشورهایی که برای توسعه خود به طراحی «برنامه‌های توسعه» روی آورده‌اند از یک سیستم برنامه‌ریزی استفاده می‌کنند که در آن هر برنامه توسعه، برنامه کلی 5 سال پیش رو است. بودجه‌های سالانه نیز به عنوان ریز‌برنامه‌هایی عمل می‌کنند که دخل و خرج دولت را برای دستیابی به اهداف برنامه توسعه در هر سال تنظیم می‌کند. بنابراین، می‌توان گفت که بودجه، یک‌قطاع از 5 قطاع برنامه‌‌ی توسعه است. اگر بودجه هر سال با برنامه هفتم توسعه منطبق باشد، احتمال موفقیت و دستیابی به اهداف در نظر گرفته شده در برنامه توسعه بالاتر می‌رود.
آنطور که مرکز پژوهش های مجلس گزارش داده به طور کلی، 57 درصد از احکام لایحه بودجه 1404 که در آنها به برنامه هفتم توسعه ارجاع داده در عمل ارتباطی با آن ندارد، 22 درصد از آن کاملا منطبق است و مابقی انطباق نسبی دارد. طبق گزارش پشتیبان لایحه بودجه 1404 سازمان برنامه، برای 19 مورد از احکام قانون برنامه هفتم، حکم بودجه‌ای پیشبینی شده است. برای مثال، بخشی از ماده 18 برنامه هفتم، ممنوعیت ایجاد و تحمیل هرگونه بار مالی مازاد بر ارقام بودجه آمده است. در لایحه بودجه سال آینده نیز تصویب و اجرای هر گونه مقرره، تصویب‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل و مواردی از این قبیل مشروط شده است.
در مثالی دیگر می‌توان به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان اشاره کرد. این مسئله در ماده 28 برنامه هفتم توسعه دیده شده است. متناظر با این حکم، در تبصره یک لایحه بودجه سال آینده افزایش یک درصد مالیات بر ارزش‌افزوده برای تامین منابع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری، کشوری و صندوق بازنشستگی فولاد پیشبینی شده است. در خصوص هوشمند‌سازی و تحقق دولت الکترونیک نیز در برنامه هفتم ماده 107 و در لایحه بودجه سال آینده، در تبصره 9 احکامی منطبق با هم اندیشیده شده است.
از میان سایر مواردی که انطباق بودجه و برنامه در آنها محرز شده، می‌توان به «ایجاد نظام یکپارچه و هوشمند مدیریت مالی دولت»، «ممنوعیت ایجاد هرگونه بدهی یا تعهد توسط دستگاه‌های اجرایی و رعایت شاخص پایداری بدهی‌های دولت»، «تادیه بدهی حسابرسی شده دولت به سازمان تامین اجتماعی»، «تامین ذخیره شش ماهه دارو» و «جذب و بکارگیری نیروی انسانی» اشاره کرد.
در مقابل، 49 حکم از لایحه بودجه سال آینده که که خود را مرتبط به برنامه هفتم معرفی کرده و معادل 57 درصد از احکام ارجاع داده شده است، انطباق معناداری با برنامه هفتم ندارد در حالی که در ظاهر ارتباط و هماهنگی بین آنها وجود دارد. برای مثال، در تبصره 2 لایحه بودجه به تحقق اهداف کمی سنجه‌های عملکردی تامین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد و ارتباط آن با ماده 30 برنامه هفتم اشاره شده در حالی که این ارتباط صوری و غیرمعنادار است. بنابراین، به نظر می‌رسد اگر چه دولت تلاش کرده لایحه بودجه سال آینده منطبق با برنامه هفتم توسعه باشد، هنوز فاصله زیادی با رسیدن به نقطه مطلوب دارد.
در حالی سهم مالیات در بودجه ۱۴۰۴ نسبت به تولید ناخالص داخلی ۵.۵ درصد تعیین شده است که این رقم تا پایان برنامه باید به۱۰ درصد برسد، ضمن اینکه سهم مالیات در درآمدهای دولت باید به حدود ۸۰ درصد برسد که در حال حاضر فاصله قابل توجهی با این رقم وجود دارد. در لایحه بودجه 1404 مجموع درآمدهای مالیاتی 1964 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است. با توجه به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، از این مقدار 1700 هزار میلیارد تومان مربوط به مجموع مالیاتهای مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات و 264 هزار میلیارد تومان مربوط به مالیات بر واردات است. سهم درآمدهای مالیاتی از جمع منابع دولت 33 و سهم آن از هزینه های دولت 48 است. همچنین سهم درآمدها از منابع فاصله زیادی تا رسیدن به مقادیر مطمئن دارد. در سمت دیگر اگر هدف گذاری برنامه ی هفتم با معیار جدید مد نظر قرار داده شود. سهم مالیات از هزینه ها کوچک تر از 80 درصد مقرر شده است. علاوه بر این نسبت درآمدهای مالیاتی لایحه بودجه به تولید ناخالص داخلی 5.5 درصد است؛ در حالی که با توجه به هدف گذاری 10 درصدی در پایان برنامه هفتم نسبت به مقدار پیشنهادی درآمدهای مالیاتی در سال 1404 باید 261 هزار میلیارد تومان افزایش
پیدا کند.
نسبت مهم بودجه سالیانه و برنامه های توسعه
فرود بیات، کارشناس مسائل اقتصادی در گفتگو با خبرنگار روزنامه «اقتصادسرآمد» گفت: بودجه ۱۴۰۴ در بخش توجه به برنامه هفتم توسعه، نیازمند اصلاح و عملیاتی تر شدن است. البته گنجاندن بودجه دفاعی در بودجه عمومی یا شفاف شدن بدهکاری بازنشستگان و گندمکاران از محاسن بودجه پیشنهادی محسوب می‌شود.
وی ادامه داد: به نظر می رسد که بودجه ۱۴۰۴ در بخش توجه به برنامه هفتم توسعه نیازمند اصلاح و عملیاتی تر شدن است و ما باید از بودجه دستگیری کنیم نه مچ گیری و این اقدام منوط به آن است که در مواردی که ناترازی وجود دارد به عنوان وکلای مردم، سفت و سخت بایستیم و مصالح مردم را در نظر بگیریم و با حساسیت روی جداول، مقابل مواردی که منجر به تورم و کسری بودجه می‌شود بایستیم.
این کارشناس اقتصادی اضافه کرد: اگر همه منابع درآمدی در بودجه ۱۴۰۴ تحقق پیدا کند، ما کسری بودجه نخواهیم داشت اما قطعاً تلورانس ۱۵ درصدی را شاهد خواهیم بود. اما اگر منابع محقق نشود، کسری بودجه‌ای مدل کسری بودجه سال جاری خواهیم داشت. بنابراین سعی خواهیم کرد ضمائم بودجه به واقعیت نزدیک تر باشد و کسری بودجه احتمالی به مردم و اقشار آسیب پذیر کم باشد و منجر به آسیب به مردم نشود.
بیات خاطرنشان کرد: از موارد مثبت دیگر در لایحه پیشنهادی دولت، بحث مالیات است که سابق بر این صرفاً کارمندان دولت از معافیت مالیاتی برخوردار بودند و برای مشاغل دیگر این موضوع دیده نمی‌شد و به نوعی در معافیت‌های مالیاتی، ناعدالتی وجود داشت اما در لایحه مذکور، سقف درآمد معاف از مالیات، همه مشاغل را در بر می‌گیرد. منتهی بخشی از هزینه‌های جاری دولت در لایحه پیشبینی شده است که به نظر می‌رسد اگر اصلاح شود و کاهش داشته باشد، بودجه ۱۴۰۴ وضعیت بهتری خواهد داشت و لایحه خوبی خواهد شد.
این کارشناس مسائل اقتصادی تصریح کرد: از نقاط مثبت لایحه بودجه ۱۴۰۴ می‌توان به شفافیت آن اشاره کرد که نسبت به سال‌های قبل بیشتر شده است و موارد فرابودجه ای در داخل خود بودجه مورد اشاره قرار گرفته و در نهایت نسبت به قبل یکپارچگی بهتری دارد.
لایحه بودجه ۱۴۰۴، نخستین لایحه بودجه دولت چهاردهم و مجلس جدید و به نحوی بودجه سال دوم اجرای برنامه هفتم پیشرفت است. قانون برنامه هفتم توسعه هم بر ارقام کلان و تبصره‌های لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ و هم بر اولویت بندی‌های بودجه تفصیلی این بودجه اثرگذار خواهد بود و لازم است در هر دو مرحله بررسی بودجه، این مصوبات مد نظر قرار گیرد.
براساس ماده ۱۸۲ اصلاحی آئین نامه داخلی مجلس، دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور را در دو بخش ماده واحده (مشتمل بر احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه کل کشور و سقف منابع بودجه عمومی دولت به تفکیک درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و اجزای اصلی آنها) و جداول تفصیلی شامل ارقام بودجه به مجلس تقدیم کند. بخش اول حداکثر تا اول آبان هر سال به مجلس تقدیم می‌شود. بخش دوم نیز حداکثر ۱۰ روز از زمان ابلاغ بخش اول قانون بودجه به مجلس ارسال می‌شود.
کشورهایی که برای توسعه خود به طراحی «برنامه‌های توسعه» روی آورده‌اند از یک سیستم برنامه‌ریزی استفاده می‌کنند که در آن هر برنامه توسعه، برنامه کلی 5 سال پیش رو است. بودجه‌های سالانه نیز به عنوان ریز‌برنامه‌هایی عمل می‌کنند که دخل و خرج دولت را برای دستیابی به اهداف برنامه توسعه در هر سال تنظیم می‌کند. بنابراین، می‌توان گفت که بودجه، یک‌قطاع از 5 قطاع برنامه‌‌ی توسعه است. اگر بودجه هر سال با برنامه هفتم توسعه منطبق باشد، احتمال موفقیت و دستیابی به اهداف در نظر گرفته شده در برنامه توسعه بالاتر می‌رود.
آنطور که مرکز پژوهش های مجلس گزارش داده به طور کلی، 57 درصد از احکام لایحه بودجه 1404 که در آنها به برنامه هفتم توسعه ارجاع داده در عمل ارتباطی با آن ندارد، 22 درصد از آن کاملا منطبق است و مابقی انطباق نسبی دارد. طبق گزارش پشتیبان لایحه بودجه 1404 سازمان برنامه، برای 19 مورد از احکام قانون برنامه هفتم، حکم بودجه‌ای پیشبینی شده است. برای مثال، بخشی از ماده 18 برنامه هفتم، ممنوعیت ایجاد و تحمیل هرگونه بار مالی مازاد بر ارقام بودجه آمده است. در لایحه بودجه سال آینده نیز تصویب و اجرای هر گونه مقرره، تصویب‌نامه، بخشنامه، دستورالعمل و مواردی از این قبیل مشروط شده است.
در مثالی دیگر می‌توان به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان اشاره کرد. این مسئله در ماده 28 برنامه هفتم توسعه دیده شده است. متناظر با این حکم، در تبصره یک لایحه بودجه سال آینده افزایش یک درصد مالیات بر ارزش‌افزوده برای تامین منابع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری، کشوری و صندوق بازنشستگی فولاد پیشبینی شده است. در خصوص هوشمند‌سازی و تحقق دولت الکترونیک نیز در برنامه هفتم ماده 107 و در لایحه بودجه سال آینده، در تبصره 9 احکامی منطبق با هم اندیشیده شده است.
از میان سایر مواردی که انطباق بودجه و برنامه در آنها محرز شده، می‌توان به «ایجاد نظام یکپارچه و هوشمند مدیریت مالی دولت»، «ممنوعیت ایجاد هرگونه بدهی یا تعهد توسط دستگاه‌های اجرایی و رعایت شاخص پایداری بدهی‌های دولت»، «تادیه بدهی حسابرسی شده دولت به سازمان تامین اجتماعی»، «تامین ذخیره شش ماهه دارو» و «جذب و بکارگیری نیروی انسانی» اشاره کرد.
در مقابل، 49 حکم از لایحه بودجه سال آینده که که خود را مرتبط به برنامه هفتم معرفی کرده و معادل 57 درصد از احکام ارجاع داده شده است، انطباق معناداری با برنامه هفتم ندارد در حالی که در ظاهر ارتباط و هماهنگی بین آنها وجود دارد. برای مثال، در تبصره 2 لایحه بودجه به تحقق اهداف کمی سنجه‌های عملکردی تامین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد و ارتباط آن با ماده 30 برنامه هفتم اشاره شده در حالی که این ارتباط صوری و غیرمعنادار است. بنابراین، به نظر می‌رسد اگر چه دولت تلاش کرده لایحه بودجه سال آینده منطبق با برنامه هفتم توسعه باشد، هنوز فاصله زیادی با رسیدن به نقطه مطلوب دارد.
در حالی سهم مالیات در بودجه ۱۴۰۴ نسبت به تولید ناخالص داخلی ۵.۵ درصد تعیین شده است که این رقم تا پایان برنامه باید به۱۰ درصد برسد، ضمن اینکه سهم مالیات در درآمدهای دولت باید به حدود ۸۰ درصد برسد که در حال حاضر فاصله قابل توجهی با این رقم وجود دارد. در لایحه بودجه 1404 مجموع درآمدهای مالیاتی 1964 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده است. با توجه به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، از این مقدار 1700 هزار میلیارد تومان مربوط به مجموع مالیاتهای مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات و 264 هزار میلیارد تومان مربوط به مالیات بر واردات است. سهم درآمدهای مالیاتی از جمع منابع دولت 33 و سهم آن از هزینه های دولت 48 است. همچنین سهم درآمدها از منابع فاصله زیادی تا رسیدن به مقادیر مطمئن دارد. در سمت دیگر اگر هدف گذاری برنامه ی هفتم با معیار جدید مد نظر قرار داده شود. سهم مالیات از هزینه ها کوچک تر از 80 درصد مقرر شده است. علاوه بر این نسبت درآمدهای مالیاتی لایحه بودجه به تولید ناخالص داخلی 5.5 درصد است؛ در حالی که با توجه به هدف گذاری 10 درصدی در پایان برنامه هفتم نسبت به مقدار پیشنهادی درآمدهای مالیاتی در سال 1404 باید 261 هزار میلیارد تومان افزایش
پیدا کند.
نسبت مهم بودجه سالیانه و برنامه های توسعه
فرود بیات، کارشناس مسائل اقتصادی در گفتگو با خبرنگار روزنامه «اقتصادسرآمد» گفت: بودجه ۱۴۰۴ در بخش توجه به برنامه هفتم توسعه، نیازمند اصلاح و عملیاتی تر شدن است. البته گنجاندن بودجه دفاعی در بودجه عمومی یا شفاف شدن بدهکاری بازنشستگان و گندمکاران از محاسن بودجه پیشنهادی محسوب می‌شود.
وی ادامه داد: به نظر می رسد که بودجه ۱۴۰۴ در بخش توجه به برنامه هفتم توسعه نیازمند اصلاح و عملیاتی تر شدن است و ما باید از بودجه دستگیری کنیم نه مچ گیری و این اقدام منوط به آن است که در مواردی که ناترازی وجود دارد به عنوان وکلای مردم، سفت و سخت بایستیم و مصالح مردم را در نظر بگیریم و با حساسیت روی جداول، مقابل مواردی که منجر به تورم و کسری بودجه می‌شود بایستیم.
این کارشناس اقتصادی اضافه کرد: اگر همه منابع درآمدی در بودجه ۱۴۰۴ تحقق پیدا کند، ما کسری بودجه نخواهیم داشت اما قطعاً تلورانس ۱۵ درصدی را شاهد خواهیم بود. اما اگر منابع محقق نشود، کسری بودجه‌ای مدل کسری بودجه سال جاری خواهیم داشت. بنابراین سعی خواهیم کرد ضمائم بودجه به واقعیت نزدیک تر باشد و کسری بودجه احتمالی به مردم و اقشار آسیب پذیر کم باشد و منجر به آسیب به مردم نشود.
بیات خاطرنشان کرد: از موارد مثبت دیگر در لایحه پیشنهادی دولت، بحث مالیات است که سابق بر این صرفاً کارمندان دولت از معافیت مالیاتی برخوردار بودند و برای مشاغل دیگر این موضوع دیده نمی‌شد و به نوعی در معافیت‌های مالیاتی، ناعدالتی وجود داشت اما در لایحه مذکور، سقف درآمد معاف از مالیات، همه مشاغل را در بر می‌گیرد. منتهی بخشی از هزینه‌های جاری دولت در لایحه پیشبینی شده است که به نظر می‌رسد اگر اصلاح شود و کاهش داشته باشد، بودجه ۱۴۰۴ وضعیت بهتری خواهد داشت و لایحه خوبی خواهد شد.
این کارشناس مسائل اقتصادی تصریح کرد: از نقاط مثبت لایحه بودجه ۱۴۰۴ می‌توان به شفافیت آن اشاره کرد که نسبت به سال‌های قبل بیشتر شده است و موارد فرابودجه ای در داخل خود بودجه مورد اشاره قرار گرفته و در نهایت نسبت به قبل یکپارچگی بهتری دارد.