یک کارشناس حقوق بین الملل در نوشتاری به«سرآمد» تحلیل کرد؛
چشم‌انداز سیاسی مکانیسم ماشه و خروج از NPT از منظر حقوق بین‌الملل
گروه راهبردی- سید دانیال داودی - بیش از نیم‌قرن از عمر معاهده NPT می‌گذرد، اما این پیمان جهانی امروز با بزرگ‌ترین آزمون خود روبه‌روست؛ ماشه‌ای که قرار بود ابزار فشار باشد، در ماجرای ایران کار نکرد و مشروعیت آمریکا را زیر سؤال برد. در برابر، ماده۱۰ همچنان حق خروج قانونی را برای اعضا محفوظ نگه داشته و راهی متفاوت پیش روی تهران قرار داده است. اکنون جدال اصلی آن است که آیندهNPT بر مدار «حقوق» رقم می‌خورد یا بر مدار «قدرت».
به گزارش روزنامه اقتصاد سرآمد، سید دانیال داودی، کارشناس ارشد حقوقی بین‌الملل در یادداشتی اختصاصی برای این روزنامه به تحلیل وضعیت پیش روی ایران در زمینه‌های سیاسی و امنیتی با نگاهی به اصول حقوق بین‌الملل از منظر احتمال استفاده کشورهای اروپایی از مکانیسم ماشه یا مسیر ایران برای خروج از معاهده عدم‌اشاعه سلاح‌های هسته‌ای یا همانNPT پرداخته است. این مطلب را در ادامه می‌خوانید:
بیش از نیم‌قرن از اجرای معاهده عدم‌اشاعه سلاح‌های هسته‌ای(NPT) می‌گذرد. معاهده‌ای که در سال۱۹۶۸ به تصویب رسید و از ۱۹۷۰ لازم‌الاجرا شد، امروز با ۱۹۱عضو، شاید نزدیک‌ترین سند به «معاهدۀ جهانی» در عرصه امنیت بین‌الملل باشد. فلسفه اصلی این معاهده ساده بود: جلوگیری از گسترش سلاح‌های هسته‌ای، حرکت به سوی خلع‌سلاح کامل و در عین حال تضمین حق تمامی کشورها برای استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای. به بیان دیگر، یک معادله دوطرفه میان دولت‌های هسته‌ای و غیرهسته‌ای.
براساس «ماده ۴» این معاهده، کشورهای فاقد سلاح هسته‌ای حق «ذاتی» در تحقیق، تولید و بهره‌گیری از انرژی هسته‌ای برای مقاصد صلح‌آمیز دارند و هیچ ماده‌ای از معاهده نباید این حق را مخدوش کند. در مقابل، قدرت‌های هسته‌ای طبق «ماده ۶» موظف شدند با حسن‌نیت راه خلع‌سلاح جامع و کامل را بپیمایند. اما امروز که در آستانه دهه هفتم معاهده ایستاده‌ایم، باید پذیرفت که این تعادل جدی‌ترین بن‌بست‌های خود را تجربه می‌کند.
در این بستر است که پرونده هسته‌ای ایران و ماجرای «مکانیسم ماشه» اهمیت مضاعف پیدا کرده‌اند. چون یک سوی معاهدهNPT و تعهدات ناشی از آن است و سوی دیگر سازوکار خاصی که ذیل توافق برجام طراحی شد و به قطعنامه۲۲۳۱ شورای امنیت پیوند خورد. حالا پرسش اساسی این است: اگر قرار است ایران تحت فشارهای فزاینده‌ای قرار گیرد، آیا توسل به «ماده ۱۰» معاهده و خروج از NPT گزینه‌ای معتبر و مشروع خواهد بود؟
برجام و تولد مکانیسم ماشه
توافق برجام در سال ۲۰۱۵ با هدف حل‌وفصل بحران طولانی‌مدت هسته‌ای ایران انعقاد یافت. شورای امنیت بلافاصله با تصویب قطعنامه۲۲۳۱ این توافق را تأیید کرد. در دل این قطعنامه، سازوکاری بی‌سابقه تعبیه شد که بعدها «ماشه» نام گرفت. مبنای آن روشن بود: اگر یکی از طرف‌های مشارکت‌کننده در برجام ادعا کند ایران به تعهداتش پایبند نبوده، می‌تواند موضوع را به کمیسیون مشترک ببرد، سپس به شورای امنیت ارجاع دهد. اگر شورا در 30روز قطعنامه‌ای برای ادامه رفع تحریم‌ها تصویب نکند، تمامی تحریم‌های گذشته به صورت خودکار بازمی‌گردند.این سازوکار از نگاه حقوقدانان بسیار عجیب بود، چرا که طبق رویه عادی، اعمال تحریم‌ها نیازمند رأی مثبت شوراست، اما در اینجا اصل بر بازگشت تحریم‌ها گذاشته شد و تنها با تصمیم شورا می‌توانست متوقف شود. به بیان ساده‌تر، بار اثبات بر دوش ایران گذاشته شد نه بر دوش شاکی.
در سال ۲۰۱۸، ایالات متحده به‌طور یکجانبه از برجام خارج شد. معنی این تصمیم روشن بود: آمریکا دیگر «مشارکت‌کننده» در توافق به‌شمار نمی‌آید. هرچند در سال۲۰۲۰ واشنگتن کوشید ماشه را فعال کند، اما ۱۳عضو از ۱۵عضو شورای امنیت استدلال آن را رد کردند. متحدان نزدیک آمریکا همچون فرانسه و بریتانیا نیز اعلام کردند که خروج رسمی از برجام یعنی فقدان اهلیت برای بهره‌مندی از مکانیسم‌های آن.
این تصمیم عملاً ترجمان اصل pacta sunt servanda در حقوق معاهدات بود: دولتی که توافق را ترک می‌کند نمی‌تواند به مکانیسم‌های آن متوسل شود. کنوانسیون وین۱۹۶۹ هم در مواد۵۴ و ۶۰ همین معنا را تأکید کرده است: پایان یافتن مشارکت مساوی است با پایان یافتن استحقاق استفاده از حقوق درون آن مشارکت.
این رخداد برای ایران دستاورد حقوقی مهمی داشت. زیرا حتی در سطح شورای امنیت - نهادی که عموماً عرصه بازی سیاسی قدرت‌های بزرگ است - استدلال حقوقی ایران مورد قبول اکثریت قرار گرفت. در ظاهر همه چیز تحلیلی و بی‌طرف بود، اما در عمل، قطعنامه‌ها و بیانیه‌ها نشان داد که اقدام واشنگتن فاقد مشروعیت حقوقی است.
ماده ۱۰؛ در خروج اضطراری
معاهده NPT برای کشورهای عضو همزمان یک «بند امنیتی» و یک «بند فرار» دارد. بند امنیتی همان «ماده۶» است که همه را متعهد به پیگیری خلع سلاح می‌کند؛ اما بند فرار، «ماده۱۰» است. این ماده مقرر می‌دارد اگر «رویدادی خارق‌العاده که منافع عالی کشور را در خطر اندازد» رخ دهد، هر دولت عضو می‌تواند با اطلاع دادن سه‌ماهه به سایر طرف‌ها و شورای امنیت، از معاهده خارج شود.
این ماده نشان می‌دهد که NPT با وجود اهمیتش یک معاهده قراردادی باقی است؛ برخلاف منشور ملل متحد یا معاهدات حقوق‌بشری که ویژگی عرفی و بنیادین یافته‌اند. به عبارت دیگر، عضویت در NPT الزام ابدی نیست و امکان خروج قانونی در آن پیش‌بینی شده است. تنها شرط آن، تبیین رویداد خارق‌العاده و رعایت تشریفات شکلی است.
نمونه تاریخی این فرایند ماجرای کره‌شمالی است. پیونگ‌یانگ در ۱۹۹۳ اعلامیه خروج داد، اما آن را تعلیق کرد. یک دهه بعد در ۲۰۰۳، خروج قطعی خود را اعلام کرد. با آنکه جامعه بین‌المللی اعتراض کرد، هیچ مرجع حقوقی ادعا نکرد که خروج نامعتبر است. واقعیت این است که شورای امنیت صرفاً ابراز نگرانی کرد و دیگران ناچار شدند این خروج را بپذیرند. این نشان می‌دهد «ماده ۱۰» نه‌تنها متنی روی کاغذ، بلکه ابزاری عملی در حقوق بین‌الملل است.
جایگاه حقوق ایران
برای ایران، دو نکته کلیدی وجود دارد: نخست «ماده۴» که «حق ذاتی» کشورها را برای استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای تضمین می‌کند؛ دوم «ماده۶» که الزام به خلع‌سلاح قدرت‌ها را یادآور می‌شود. ایران می‌تواند به درستی استدلال کند که این دوستون معاهده به‌طور شدید نقض شده‌اند: اول، با اعمال محدودیت‌های مضاعف و محرومیت از دستاوردهای صلح‌آمیز؛ دوم، با بی‌عملی آشکار قدرت‌های هسته‌ای که امروز حتی زرادخانه‌های‌شان را مدرن‌تر کرده‌اند. از دیدگاه حقوق بین‌الملل، چنین نقض‌های متقابلی می‌تواند موازنه درونیNPT را به‌کلی برهم زند.
این همانجایی است که احتمال استناد ایران به «ماده۱۰» جدی می‌شود. اگر کشوری بگوید «منافع عالی ملی‌ام به دلیل اجرای تبعیض‌آمیز معاهده و نقض وعده‌های خلع‌سلاح به خطر افتاده»، از نظر حقوقی دست بالا را خواهد داشت. هرچند جامعه جهانی ممکن است واکنش شدید نشان دهد، اما نمی‌تواند اصل حق خروج را زیر سؤال ببرد.
حقوق، سیاست و معادله ایران
در این نقطه باید تفکیکی مهم صورت گیرد: مشروعیت حقوقی یک اقدام و پیامد سیاسی آن دومقوله جدا هستند. خروج ایران از NPT طبق «ماده۱۰» اقداماً مشروع خواهد بود، اما واکنش‌ها می‌تواند بسیار سخت باشد: از اعمال تحریم‌های تازه تا افزایش فشارهای دیپلماتیک. در مقابل، ماندن در NPT به ایران این امکان را می‌دهد که همچنان به اصول معاهده استناد کند و رفتار دیگران را ناقض تعهدات بداند. این همان دوگانۀ دشوار میان «حق قانونی» و «هزینه سیاسی» است که پیش روی ایران قرار دارد.
درسی که از تجربه مکانیسم ماشه می‌توان گرفت، روشن است: حقوق بین‌الملل به‌رغم فشار قدرت‌ها گاهی می‌تواند دست بالا را برای کشوری فراهم کند که استدلال‌هایش دقیق و مستند باشد. همانطور که در ماجرای ادعای آمریکا، ایران مستند بر کنوانسیون وین و اصل وفای به عهد استدلال کرد و نظرش پذیرفته شد. در پرونده خروج از NPT نیز واقعیت این است که معاهده صراحتاً در «ماده ۱۰» این حق را پیش‌بینی کرده است.
نیم‌قرن بعد از تولد معاهده عدم‌اشاعه، واقعیت این است که توازن اولیه آن برهم خورده است. قدرت‌های هسته‌ای به تعهدات خلع‌سلاح عمل نکرده‌اند و کشورهای غیرهسته‌ای نیز بارها از حقوق وعده داده‌شده محروم شده‌اند. مکانیسم ماشه در برجام نماد همین بی‌اعتمادی شد، اما تلاش ایالات متحده برای سوءاستفاده از آن در سال۲۰۲۰ با شکست روبه‌رو گشت و موضع حقوقی ایران غالب شد.
«ماده۱۰» معاهده NPT به همه اعضا از جمله ایران حق می‌دهد در صورت تهدید منافع عالی، از آن خارج شوند. این خروج از نظر حقوقی مشروع است و نمونه کره‌شمالی اثبات عملی آن را فراهم کرده است. بنابراین، اگر روزی ایران چنین راهی را انتخاب کند، استنادش به «ماده۱۰» از نظر قانون بین‌الملل قابل‌خدشه نخواهد بود.
تصمیم نهایی البته تلفیقی از حقوق، سیاست و امنیت خواهد بود، اما آنچه قطعی است اینکه ایران بر خلاف تصویرسازی‌های رایج، در زمین حقوق بین‌الملل نه‌تنها منزوی نیست، بلکه با اتکا بر متن معاهدات و رویه‌ها جایگاه مستحکمی دارد. این شاید همان دستاورد حقوقی پنهانی باشد که کمتر دیده می‌شود، اما در بزنگاه‌های تاریخی می‌تواند سرنوشت‌ساز باشد.
به گزارش روزنامه اقتصاد سرآمد، سید دانیال داودی، کارشناس ارشد حقوقی بین‌الملل در یادداشتی اختصاصی برای این روزنامه به تحلیل وضعیت پیش روی ایران در زمینه‌های سیاسی و امنیتی با نگاهی به اصول حقوق بین‌الملل از منظر احتمال استفاده کشورهای اروپایی از مکانیسم ماشه یا مسیر ایران برای خروج از معاهده عدم‌اشاعه سلاح‌های هسته‌ای یا همانNPT پرداخته است. این مطلب را در ادامه می‌خوانید:
بیش از نیم‌قرن از اجرای معاهده عدم‌اشاعه سلاح‌های هسته‌ای(NPT) می‌گذرد. معاهده‌ای که در سال۱۹۶۸ به تصویب رسید و از ۱۹۷۰ لازم‌الاجرا شد، امروز با ۱۹۱عضو، شاید نزدیک‌ترین سند به «معاهدۀ جهانی» در عرصه امنیت بین‌الملل باشد. فلسفه اصلی این معاهده ساده بود: جلوگیری از گسترش سلاح‌های هسته‌ای، حرکت به سوی خلع‌سلاح کامل و در عین حال تضمین حق تمامی کشورها برای استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای. به بیان دیگر، یک معادله دوطرفه میان دولت‌های هسته‌ای و غیرهسته‌ای.
براساس «ماده ۴» این معاهده، کشورهای فاقد سلاح هسته‌ای حق «ذاتی» در تحقیق، تولید و بهره‌گیری از انرژی هسته‌ای برای مقاصد صلح‌آمیز دارند و هیچ ماده‌ای از معاهده نباید این حق را مخدوش کند. در مقابل، قدرت‌های هسته‌ای طبق «ماده ۶» موظف شدند با حسن‌نیت راه خلع‌سلاح جامع و کامل را بپیمایند. اما امروز که در آستانه دهه هفتم معاهده ایستاده‌ایم، باید پذیرفت که این تعادل جدی‌ترین بن‌بست‌های خود را تجربه می‌کند.
در این بستر است که پرونده هسته‌ای ایران و ماجرای «مکانیسم ماشه» اهمیت مضاعف پیدا کرده‌اند. چون یک سوی معاهدهNPT و تعهدات ناشی از آن است و سوی دیگر سازوکار خاصی که ذیل توافق برجام طراحی شد و به قطعنامه۲۲۳۱ شورای امنیت پیوند خورد. حالا پرسش اساسی این است: اگر قرار است ایران تحت فشارهای فزاینده‌ای قرار گیرد، آیا توسل به «ماده ۱۰» معاهده و خروج از NPT گزینه‌ای معتبر و مشروع خواهد بود؟
برجام و تولد مکانیسم ماشه
توافق برجام در سال ۲۰۱۵ با هدف حل‌وفصل بحران طولانی‌مدت هسته‌ای ایران انعقاد یافت. شورای امنیت بلافاصله با تصویب قطعنامه۲۲۳۱ این توافق را تأیید کرد. در دل این قطعنامه، سازوکاری بی‌سابقه تعبیه شد که بعدها «ماشه» نام گرفت. مبنای آن روشن بود: اگر یکی از طرف‌های مشارکت‌کننده در برجام ادعا کند ایران به تعهداتش پایبند نبوده، می‌تواند موضوع را به کمیسیون مشترک ببرد، سپس به شورای امنیت ارجاع دهد. اگر شورا در 30روز قطعنامه‌ای برای ادامه رفع تحریم‌ها تصویب نکند، تمامی تحریم‌های گذشته به صورت خودکار بازمی‌گردند.این سازوکار از نگاه حقوقدانان بسیار عجیب بود، چرا که طبق رویه عادی، اعمال تحریم‌ها نیازمند رأی مثبت شوراست، اما در اینجا اصل بر بازگشت تحریم‌ها گذاشته شد و تنها با تصمیم شورا می‌توانست متوقف شود. به بیان ساده‌تر، بار اثبات بر دوش ایران گذاشته شد نه بر دوش شاکی.
در سال ۲۰۱۸، ایالات متحده به‌طور یکجانبه از برجام خارج شد. معنی این تصمیم روشن بود: آمریکا دیگر «مشارکت‌کننده» در توافق به‌شمار نمی‌آید. هرچند در سال۲۰۲۰ واشنگتن کوشید ماشه را فعال کند، اما ۱۳عضو از ۱۵عضو شورای امنیت استدلال آن را رد کردند. متحدان نزدیک آمریکا همچون فرانسه و بریتانیا نیز اعلام کردند که خروج رسمی از برجام یعنی فقدان اهلیت برای بهره‌مندی از مکانیسم‌های آن.
این تصمیم عملاً ترجمان اصل pacta sunt servanda در حقوق معاهدات بود: دولتی که توافق را ترک می‌کند نمی‌تواند به مکانیسم‌های آن متوسل شود. کنوانسیون وین۱۹۶۹ هم در مواد۵۴ و ۶۰ همین معنا را تأکید کرده است: پایان یافتن مشارکت مساوی است با پایان یافتن استحقاق استفاده از حقوق درون آن مشارکت.
این رخداد برای ایران دستاورد حقوقی مهمی داشت. زیرا حتی در سطح شورای امنیت - نهادی که عموماً عرصه بازی سیاسی قدرت‌های بزرگ است - استدلال حقوقی ایران مورد قبول اکثریت قرار گرفت. در ظاهر همه چیز تحلیلی و بی‌طرف بود، اما در عمل، قطعنامه‌ها و بیانیه‌ها نشان داد که اقدام واشنگتن فاقد مشروعیت حقوقی است.
ماده ۱۰؛ در خروج اضطراری
معاهده NPT برای کشورهای عضو همزمان یک «بند امنیتی» و یک «بند فرار» دارد. بند امنیتی همان «ماده۶» است که همه را متعهد به پیگیری خلع سلاح می‌کند؛ اما بند فرار، «ماده۱۰» است. این ماده مقرر می‌دارد اگر «رویدادی خارق‌العاده که منافع عالی کشور را در خطر اندازد» رخ دهد، هر دولت عضو می‌تواند با اطلاع دادن سه‌ماهه به سایر طرف‌ها و شورای امنیت، از معاهده خارج شود.
این ماده نشان می‌دهد که NPT با وجود اهمیتش یک معاهده قراردادی باقی است؛ برخلاف منشور ملل متحد یا معاهدات حقوق‌بشری که ویژگی عرفی و بنیادین یافته‌اند. به عبارت دیگر، عضویت در NPT الزام ابدی نیست و امکان خروج قانونی در آن پیش‌بینی شده است. تنها شرط آن، تبیین رویداد خارق‌العاده و رعایت تشریفات شکلی است.
نمونه تاریخی این فرایند ماجرای کره‌شمالی است. پیونگ‌یانگ در ۱۹۹۳ اعلامیه خروج داد، اما آن را تعلیق کرد. یک دهه بعد در ۲۰۰۳، خروج قطعی خود را اعلام کرد. با آنکه جامعه بین‌المللی اعتراض کرد، هیچ مرجع حقوقی ادعا نکرد که خروج نامعتبر است. واقعیت این است که شورای امنیت صرفاً ابراز نگرانی کرد و دیگران ناچار شدند این خروج را بپذیرند. این نشان می‌دهد «ماده ۱۰» نه‌تنها متنی روی کاغذ، بلکه ابزاری عملی در حقوق بین‌الملل است.
جایگاه حقوق ایران
برای ایران، دو نکته کلیدی وجود دارد: نخست «ماده۴» که «حق ذاتی» کشورها را برای استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای تضمین می‌کند؛ دوم «ماده۶» که الزام به خلع‌سلاح قدرت‌ها را یادآور می‌شود. ایران می‌تواند به درستی استدلال کند که این دوستون معاهده به‌طور شدید نقض شده‌اند: اول، با اعمال محدودیت‌های مضاعف و محرومیت از دستاوردهای صلح‌آمیز؛ دوم، با بی‌عملی آشکار قدرت‌های هسته‌ای که امروز حتی زرادخانه‌های‌شان را مدرن‌تر کرده‌اند. از دیدگاه حقوق بین‌الملل، چنین نقض‌های متقابلی می‌تواند موازنه درونیNPT را به‌کلی برهم زند.
این همانجایی است که احتمال استناد ایران به «ماده۱۰» جدی می‌شود. اگر کشوری بگوید «منافع عالی ملی‌ام به دلیل اجرای تبعیض‌آمیز معاهده و نقض وعده‌های خلع‌سلاح به خطر افتاده»، از نظر حقوقی دست بالا را خواهد داشت. هرچند جامعه جهانی ممکن است واکنش شدید نشان دهد، اما نمی‌تواند اصل حق خروج را زیر سؤال ببرد.
حقوق، سیاست و معادله ایران
در این نقطه باید تفکیکی مهم صورت گیرد: مشروعیت حقوقی یک اقدام و پیامد سیاسی آن دومقوله جدا هستند. خروج ایران از NPT طبق «ماده۱۰» اقداماً مشروع خواهد بود، اما واکنش‌ها می‌تواند بسیار سخت باشد: از اعمال تحریم‌های تازه تا افزایش فشارهای دیپلماتیک. در مقابل، ماندن در NPT به ایران این امکان را می‌دهد که همچنان به اصول معاهده استناد کند و رفتار دیگران را ناقض تعهدات بداند. این همان دوگانۀ دشوار میان «حق قانونی» و «هزینه سیاسی» است که پیش روی ایران قرار دارد.
درسی که از تجربه مکانیسم ماشه می‌توان گرفت، روشن است: حقوق بین‌الملل به‌رغم فشار قدرت‌ها گاهی می‌تواند دست بالا را برای کشوری فراهم کند که استدلال‌هایش دقیق و مستند باشد. همانطور که در ماجرای ادعای آمریکا، ایران مستند بر کنوانسیون وین و اصل وفای به عهد استدلال کرد و نظرش پذیرفته شد. در پرونده خروج از NPT نیز واقعیت این است که معاهده صراحتاً در «ماده ۱۰» این حق را پیش‌بینی کرده است.
نیم‌قرن بعد از تولد معاهده عدم‌اشاعه، واقعیت این است که توازن اولیه آن برهم خورده است. قدرت‌های هسته‌ای به تعهدات خلع‌سلاح عمل نکرده‌اند و کشورهای غیرهسته‌ای نیز بارها از حقوق وعده داده‌شده محروم شده‌اند. مکانیسم ماشه در برجام نماد همین بی‌اعتمادی شد، اما تلاش ایالات متحده برای سوءاستفاده از آن در سال۲۰۲۰ با شکست روبه‌رو گشت و موضع حقوقی ایران غالب شد.
«ماده۱۰» معاهده NPT به همه اعضا از جمله ایران حق می‌دهد در صورت تهدید منافع عالی، از آن خارج شوند. این خروج از نظر حقوقی مشروع است و نمونه کره‌شمالی اثبات عملی آن را فراهم کرده است. بنابراین، اگر روزی ایران چنین راهی را انتخاب کند، استنادش به «ماده۱۰» از نظر قانون بین‌الملل قابل‌خدشه نخواهد بود.
تصمیم نهایی البته تلفیقی از حقوق، سیاست و امنیت خواهد بود، اما آنچه قطعی است اینکه ایران بر خلاف تصویرسازی‌های رایج، در زمین حقوق بین‌الملل نه‌تنها منزوی نیست، بلکه با اتکا بر متن معاهدات و رویه‌ها جایگاه مستحکمی دارد. این شاید همان دستاورد حقوقی پنهانی باشد که کمتر دیده می‌شود، اما در بزنگاه‌های تاریخی می‌تواند سرنوشت‌ساز باشد.