«شکست دولت» فراتر از شکست بازار
امید ایرانی - شکست بازار، این واژه آشنای همیشه در محافل سیاستگذاری، به تدریج از یک استثنای نظری به قاعدهای روزمره بدل شده است. هر سال، فهرست مواردی که در آنها تخصیص منابع از طریق سازوکار قیمت به بنبست میرسد، بلندتر و پیچیدهتر میشود: آلودگی هوا، نابرابری فزاینده، کمبود کالاهای عمومی، اطلاعات نامتقارن، انحصارهای طبیعی، و بحرانهای مالیِ دورهای. در چنین فضایی، این تصویر فراگیر شده که بازار همچون بدنی آسیبپذیر است که گاه به بیماریهای مزمن یا حاد مبتلا میشود و دولت، با کت سفید علم اقتصاد و اختیار قانونی، نقشی شبیه طبیبی حاذق پیدا میکند. منطق این قیاس چنان در ذهن جمعی ریشه دوانده که پرسیدن از تواناییهای خودِ این پزشک، عملی تقریباً بدعتآمیز تلقی میشود. اما پرسش بنیادین همین است: بر فرض که بازارها در نقطهای مشخص «شکست» میخورند، آیا دولتی که قرار است شکست را به پیروزی مبدل کند، خود از جنس دیگری از آسیبپذیریها بری است؟ یا اینکه شاید ما با معمایی روبروییم که در آن درمان یک نارسایی، به طور سیستماتیک نوعی دیگر از نارساییِ وخیمتر را برمیانگیزد؟
برای پاسخ به این پرسش، نخست باید پدیدهای را که کمتر از «شکست بازار» بر سر زبانها میافتد، به کانون بحث آورد: «شکست دولت». شکست دولت، نقطه مقابلِ تصویر طبیب مقتدری نیست که از فراز دانش خود به درمانِ بیماریهای اقتصادی میپردازد؛ بلکه روایتی است از مداخلهای که نهتنها کاستی بازار را جبران نمیکند، بلکه آن را تشدید میسازد، یا بدتر، اختلالات تازه و بعضاً جبرانناپذیری خلق میکند. درک این مفهوم نیازمند عبور از دو روایت سادهانگارانه است: یکی که دولت را شر مطلق میداند و دیگری که آن را حلالجمایلی میپندارد. واقعیت در میانهای قرار دارد که بهمراتب ظریفتر و نگرانکنندهتر است.
یکی از جدیترین نمودهای شکست دولت در «مشکل انگیزه» نهفته است. اقتصاددانانِ نهادگرا دهههاست نشان دادهاند که کارگزاران دولتی، برخلاف فرض سادهلوحانهای که آنها را موجوداتی صرفاً خدمتگزار و بیطرف میداند، دارای ترجیحات، منافع و محدودیتهای شناختی خود هستند. در حالی که شکست بازار اغلب ناشی از نبود قیمتهای درست برای برخی کالاهاست (مثل هوای پاک)، شکست دولت از نبود حسابگری دقیق برای رفتارِ خودِ متولیان تنظیم ناشی میشود. یک سیاستمدار، به جای آنکه صرفاً شکاف میان تولید بهینه و تولید موجود را ببندد، ممکن است به دنبال بیشینه کردن آرای انتخاباتی، ارتقای جایگاه بوروکراتیک، یا جذب رانت برای حامیان خاص خود باشد. این همان چیزی است که جیمز بوکانن، نظریهپرداز انتخاب عمومی، آن را «سیاست بدون فرشته» تعبیر میکرد. در چنین جهانی، وقتی دولت وارد عرصه میشود تا نابرابری ناشی از بازار را کاهش دهد، گاه نابرابریِ بزرگتری میان دسترسی به رانتها و امتیازات دولتی ایجاد میکند. بازار فقیر را فقیر نگه میدارد، اما دولت جدیدِ مداخلهگر میتواند ثروتمند را به طایفهای متحد با حاکمیت مبدل سازد.
دومین جنبه پنهان شکست دولت، «مشکل اطلاعات» است. در نظریه کلاسیک شکست بازار، یکی از دلایل اصلی مداخله دولت، وجود اطلاعات نامتقارن میان خریدار و فروشنده است (مثلاً در بازار خودروهای دست دوم یا بیمه). فرض میشود دولت میتواند با وضع قوانین افشای اطلاعات، استانداردسازی، یا ارائه مستقیم خدمات، این نارسایی را اصلاح کند. اما پرسش کلیدی این است: خود دولت از کجا به این اطلاعات دسترسی پیدا میکند؟ فردریش هابک، فیلسوف و اقتصاددان اتریشی، دههها قبل نشان داد که دانش لازم برای تخصیص بهینه منابع، اغلب «دانش پراکنده و ضمنی» است که در زمان و مکان خاص تولید میشود و به سادگی قابل جمعآوری و پردازش توسط یک نهاد مرکزی نیست. دولتی که قصد دارد آلودگی یک شهر را بر اساس محاسبه هزینههای اجتماعی بهینه کند، به اطلاعاتی درباره میلیونها انتخاب مصرفکننده، هزاران فرآیند تولید، و تغییرات لحظهای آب و هوا و ترافیک نیاز دارد. در عمل، نهادهای تنظیمگر مجبور میشوند از شاخصهای جایگزین، گزارشهای خوداظهاری، و میانگینهای فاحش استفاده کنند. حاصل این فرآیند چیزی نیست جز «شکست اطلاعاتیِ دولت»: مداخلهای که نه بر پایه واقعیتهای پراکنده، که بر مبنای نقشهای غلط و سادهشده از اقتصاد طراحی میشود.
سومین لایه از این آسیبشناسی، به پدیده «حبسشدگیِ نظارتی» یا همان Regulatory Capture مربوط میشود. شاید از همه متناقضتر آنکه دولت وقتی به قصد مهار انحصارهای بازار پا به میدان میگذارد، اغلب پس از مدتی کوتاه به دست همان بازیگران بزرگ بازار اسیر میشود. این واقعه چنان فراگیر است که جرج استیگلر، برنده نوبل اقتصاد، زمانی گفت: «تنظیمگری یا به نفع صنعتِ تحت تنظیم عمل میکند و یا به نفع گروههای ذینفوذ نزدیک به آن». نمونههای تاریخی از کمیسیون ارتباطات فدرال تا سازمان غذا و دارو در کشورهای مختلف نشان میدهد که چگونه قوانین وضعشده برای شکست بازار، به ابزاری برای ایجاد موانع ورود، تثبیت موقعیت رقبای قدیمی و افزایش هزینه برای رقبای نوپا بدل میشود. دولت، در این روایت، نه شبانِ گله، که گرگی است که با پوست شبان به آغل میرود. بازار با انحصار مواجه بود، اما مداخله دولتی انحصار را به موجودی قانونی، پایدار و مصون از رقابت تبدیل میکند.
چهارمین و شاید عمیقترین سطح شکست دولت، «شکستِ معرفتیِ ناشی از فاصله گرفتن از سیگنالهای قیمت» است. اقتصاد بازار، علیرغم همه کاستیهایش، دستکم یک ویژگی شگفتانگیز دارد: قیمتها به عنوان سیگنالهایی عمل میکنند که میلیونها تصمیم پراکنده را هماهنگ میسازند. وقتی دولتی به دلیل شکست بازار، در قیمتگذاری کالاها یا خدمات مداخله میکند (از طریق سقف قیمت، کف قیمت، یارانه، یا مالیاتهای سنگین)، این سیگنالها را مخدوش میکند. حاصل، پدیدهای است که اقتصاددانان «کمیابیِ ساختگی» مینامند. یک نمونه مشهور و در عین حال دردناک، تجربه کنترل اجاره بها در شهرهایی مثل نیویورک یا بمبئی است. دولت برای کمک به مستأجران کمدرآمد، سقف قیمت تعیین میکند تا بازار مسکن «شکستخورده» اصلاح شود. اما نتیجه چه میشود؟ سرمایهگذاری در ساخت مسکن جدید کاهش مییابد، واحدهای موجود به سرعت فرسوده میشوند، بازار سیاه اجاره شکوفا میگردد، و در نهایت، مستأجران هدفِ اصلی – که اغلب فاقد ارتباطات یا شانس برای یافتن مسکن دولتی هستند – نه در موقعیت بهتری، که در شرایطی وخیمتر از وضعیت اولیه قرار میگیرند. دولت برای درمان «بیماری بازار» داروی «قیمتگذاری اداری» را تجویز کرده، اما نتیجه چیزی است شبیه درمان یک عفونت ساده با شیمیدرمانیِ بیش از حد: هم عفونت باقی میماند، هم بافتهای سالم نابود میشود.با این اوصاف، آیا باید نتیجه گرفت که هر مداخله دولتی محکوم به شکست است؟ چنین نتیجهای نیز افراطی و غیردقیق خواهد بود. تاریخ اقتصادی مواردی را ثبت کرده که دولتها موفق شدهاند برخی شکستهای مشخص بازار را – مثلاً در ایجاد چارچوب حقوقی مالکیت معنوی، یا تأمین کالاهای عمومی محض مانند دفاع ملی – تا حدودی جبران کنند. اما تفاوت ماهوی میان این موارد و موارد فاجعهبار در یک نکته شاخص نهفته است: موفقیت دولت در جبران شکست بازار، زمانی رخ میدهد که مداخله محدود، مبتنی بر قواعد شفاف و عمومی (نه صلاحدیدهای موردی)، و بیش از همه، قابل راستیآزمایی و پاسخگویی باشد. در مقابل، آن دسته از مداخلات دولتی که با اتکا به برتریِ فرضیِ دانشِ متمرکز، با هدف بازتوزیع گسترده، یا با نادیده گرفتن مسائل انگیزه و اطلاعات انجام میشوند، تقریباً به یقین به نتیجهای معکوس دامن میزنند.
پارادوکس بزرگ سیاستگذاری امروز در اینجا خودنمایی میکند: هرچه اصرار بر رفع «شکست بازار» بیشتر شود، مداخلات دولتی گستردهتر، عمیقتر و ریزبینانهتر میگردد. اما همین وسعت و عمق، احتمال «شکست دولت» را به طرز سرسامآوری افزایش میدهد. دولتها در عمل شبیه طبیبی میمانند که با دیدن هر تبِ خفیفی، آنتیبیوتیک قوی تجویز میکند، بیآنکه بداند میکروبهای مقاوم در حال پرورش یافتن هستند. نکته شگفتانگیزتر آنکه هر شکست جدید دولت، دستاویزی برای مداخله بیشتر فراهم میآورد: وقتی قیمتگذاری دستوری منجر به کمبود میشود، راهحل نه حذف قیمتگذاری، که تشدید کنترلها و اضافه شدن سهمیهبندی اداری است. وقتی نظارت بر بانکها به بحران مالی میانجامد، پاسخ نه کاهش مقررات، که وضع مقررات پیچیدهتر و گستردهتر است. بدین ترتیب، چرخهای باطل شکل میگیرد: از شکست بازار به مداخله دولت، از مداخله دولت به شکست جدید و وخیمتر دولت، و از آنجا به تقاضای مداخلهای عظیمتر. در این چرخه، تصویر اولیه از «بازارِ مریض و دولتِ طبیب» وارونه میشود. این بار، دولت است که بیماریِ مهلکی به نام «سرطان مداخله نامحدود» پیدا کرده و بازار، در ضعیفترین حالت خود، دستکم توهم شفافیت و تغییرپذیری را حفظ کرده است.
نتیجه آنکه پرسش «چرا دولتها شکست میخورند؟» پاسخی ساده اما عمیق دارد: چون آنها برای حل مشکلی طراحی نشدهاند که خود عمیقاً درگیر همان تنگناهای شناختی و انگیزشی باشند که در بازار وجود دارد، اما با قدرتی مضاعف و فقدانِ سیگنالهای تصحیحکنندهای مثل رقابت، ورشکستگی یا سیگنال قیمت. شکست بازار گاهی واقعی است؛ اما درمان آن نیازمند نهایت فروتنی، نه طنینِ وعدههای مقتدرانه. دولتی که میخواهد به راستی درمانگر باشد، باید پیش از هر نسخه، از خود بپرسد: آیا من خود از همان بیماریهایی رنج نمیبرم که میخواهم درمان کنم؟ و اگر پاسخ مثبت است که تقریباً همیشه هست، پس شاید محتاطانهترین و خردمندانهترین مداخله، طراحی نهادهایی باشد که شکست دولت را محدود کنند، پیش از آنکه بازار را «نجات» دهند. در غیر این صورت، تاریخ مدام این حکایت تلخ را تکرار خواهد کرد: طبیبی که نمیداند خود به مراقبت نیاز دارد، بیمار را به کام نیستی میکشاند.
برای پاسخ به این پرسش، نخست باید پدیدهای را که کمتر از «شکست بازار» بر سر زبانها میافتد، به کانون بحث آورد: «شکست دولت». شکست دولت، نقطه مقابلِ تصویر طبیب مقتدری نیست که از فراز دانش خود به درمانِ بیماریهای اقتصادی میپردازد؛ بلکه روایتی است از مداخلهای که نهتنها کاستی بازار را جبران نمیکند، بلکه آن را تشدید میسازد، یا بدتر، اختلالات تازه و بعضاً جبرانناپذیری خلق میکند. درک این مفهوم نیازمند عبور از دو روایت سادهانگارانه است: یکی که دولت را شر مطلق میداند و دیگری که آن را حلالجمایلی میپندارد. واقعیت در میانهای قرار دارد که بهمراتب ظریفتر و نگرانکنندهتر است.
یکی از جدیترین نمودهای شکست دولت در «مشکل انگیزه» نهفته است. اقتصاددانانِ نهادگرا دهههاست نشان دادهاند که کارگزاران دولتی، برخلاف فرض سادهلوحانهای که آنها را موجوداتی صرفاً خدمتگزار و بیطرف میداند، دارای ترجیحات، منافع و محدودیتهای شناختی خود هستند. در حالی که شکست بازار اغلب ناشی از نبود قیمتهای درست برای برخی کالاهاست (مثل هوای پاک)، شکست دولت از نبود حسابگری دقیق برای رفتارِ خودِ متولیان تنظیم ناشی میشود. یک سیاستمدار، به جای آنکه صرفاً شکاف میان تولید بهینه و تولید موجود را ببندد، ممکن است به دنبال بیشینه کردن آرای انتخاباتی، ارتقای جایگاه بوروکراتیک، یا جذب رانت برای حامیان خاص خود باشد. این همان چیزی است که جیمز بوکانن، نظریهپرداز انتخاب عمومی، آن را «سیاست بدون فرشته» تعبیر میکرد. در چنین جهانی، وقتی دولت وارد عرصه میشود تا نابرابری ناشی از بازار را کاهش دهد، گاه نابرابریِ بزرگتری میان دسترسی به رانتها و امتیازات دولتی ایجاد میکند. بازار فقیر را فقیر نگه میدارد، اما دولت جدیدِ مداخلهگر میتواند ثروتمند را به طایفهای متحد با حاکمیت مبدل سازد.
دومین جنبه پنهان شکست دولت، «مشکل اطلاعات» است. در نظریه کلاسیک شکست بازار، یکی از دلایل اصلی مداخله دولت، وجود اطلاعات نامتقارن میان خریدار و فروشنده است (مثلاً در بازار خودروهای دست دوم یا بیمه). فرض میشود دولت میتواند با وضع قوانین افشای اطلاعات، استانداردسازی، یا ارائه مستقیم خدمات، این نارسایی را اصلاح کند. اما پرسش کلیدی این است: خود دولت از کجا به این اطلاعات دسترسی پیدا میکند؟ فردریش هابک، فیلسوف و اقتصاددان اتریشی، دههها قبل نشان داد که دانش لازم برای تخصیص بهینه منابع، اغلب «دانش پراکنده و ضمنی» است که در زمان و مکان خاص تولید میشود و به سادگی قابل جمعآوری و پردازش توسط یک نهاد مرکزی نیست. دولتی که قصد دارد آلودگی یک شهر را بر اساس محاسبه هزینههای اجتماعی بهینه کند، به اطلاعاتی درباره میلیونها انتخاب مصرفکننده، هزاران فرآیند تولید، و تغییرات لحظهای آب و هوا و ترافیک نیاز دارد. در عمل، نهادهای تنظیمگر مجبور میشوند از شاخصهای جایگزین، گزارشهای خوداظهاری، و میانگینهای فاحش استفاده کنند. حاصل این فرآیند چیزی نیست جز «شکست اطلاعاتیِ دولت»: مداخلهای که نه بر پایه واقعیتهای پراکنده، که بر مبنای نقشهای غلط و سادهشده از اقتصاد طراحی میشود.
سومین لایه از این آسیبشناسی، به پدیده «حبسشدگیِ نظارتی» یا همان Regulatory Capture مربوط میشود. شاید از همه متناقضتر آنکه دولت وقتی به قصد مهار انحصارهای بازار پا به میدان میگذارد، اغلب پس از مدتی کوتاه به دست همان بازیگران بزرگ بازار اسیر میشود. این واقعه چنان فراگیر است که جرج استیگلر، برنده نوبل اقتصاد، زمانی گفت: «تنظیمگری یا به نفع صنعتِ تحت تنظیم عمل میکند و یا به نفع گروههای ذینفوذ نزدیک به آن». نمونههای تاریخی از کمیسیون ارتباطات فدرال تا سازمان غذا و دارو در کشورهای مختلف نشان میدهد که چگونه قوانین وضعشده برای شکست بازار، به ابزاری برای ایجاد موانع ورود، تثبیت موقعیت رقبای قدیمی و افزایش هزینه برای رقبای نوپا بدل میشود. دولت، در این روایت، نه شبانِ گله، که گرگی است که با پوست شبان به آغل میرود. بازار با انحصار مواجه بود، اما مداخله دولتی انحصار را به موجودی قانونی، پایدار و مصون از رقابت تبدیل میکند.
چهارمین و شاید عمیقترین سطح شکست دولت، «شکستِ معرفتیِ ناشی از فاصله گرفتن از سیگنالهای قیمت» است. اقتصاد بازار، علیرغم همه کاستیهایش، دستکم یک ویژگی شگفتانگیز دارد: قیمتها به عنوان سیگنالهایی عمل میکنند که میلیونها تصمیم پراکنده را هماهنگ میسازند. وقتی دولتی به دلیل شکست بازار، در قیمتگذاری کالاها یا خدمات مداخله میکند (از طریق سقف قیمت، کف قیمت، یارانه، یا مالیاتهای سنگین)، این سیگنالها را مخدوش میکند. حاصل، پدیدهای است که اقتصاددانان «کمیابیِ ساختگی» مینامند. یک نمونه مشهور و در عین حال دردناک، تجربه کنترل اجاره بها در شهرهایی مثل نیویورک یا بمبئی است. دولت برای کمک به مستأجران کمدرآمد، سقف قیمت تعیین میکند تا بازار مسکن «شکستخورده» اصلاح شود. اما نتیجه چه میشود؟ سرمایهگذاری در ساخت مسکن جدید کاهش مییابد، واحدهای موجود به سرعت فرسوده میشوند، بازار سیاه اجاره شکوفا میگردد، و در نهایت، مستأجران هدفِ اصلی – که اغلب فاقد ارتباطات یا شانس برای یافتن مسکن دولتی هستند – نه در موقعیت بهتری، که در شرایطی وخیمتر از وضعیت اولیه قرار میگیرند. دولت برای درمان «بیماری بازار» داروی «قیمتگذاری اداری» را تجویز کرده، اما نتیجه چیزی است شبیه درمان یک عفونت ساده با شیمیدرمانیِ بیش از حد: هم عفونت باقی میماند، هم بافتهای سالم نابود میشود.با این اوصاف، آیا باید نتیجه گرفت که هر مداخله دولتی محکوم به شکست است؟ چنین نتیجهای نیز افراطی و غیردقیق خواهد بود. تاریخ اقتصادی مواردی را ثبت کرده که دولتها موفق شدهاند برخی شکستهای مشخص بازار را – مثلاً در ایجاد چارچوب حقوقی مالکیت معنوی، یا تأمین کالاهای عمومی محض مانند دفاع ملی – تا حدودی جبران کنند. اما تفاوت ماهوی میان این موارد و موارد فاجعهبار در یک نکته شاخص نهفته است: موفقیت دولت در جبران شکست بازار، زمانی رخ میدهد که مداخله محدود، مبتنی بر قواعد شفاف و عمومی (نه صلاحدیدهای موردی)، و بیش از همه، قابل راستیآزمایی و پاسخگویی باشد. در مقابل، آن دسته از مداخلات دولتی که با اتکا به برتریِ فرضیِ دانشِ متمرکز، با هدف بازتوزیع گسترده، یا با نادیده گرفتن مسائل انگیزه و اطلاعات انجام میشوند، تقریباً به یقین به نتیجهای معکوس دامن میزنند.
پارادوکس بزرگ سیاستگذاری امروز در اینجا خودنمایی میکند: هرچه اصرار بر رفع «شکست بازار» بیشتر شود، مداخلات دولتی گستردهتر، عمیقتر و ریزبینانهتر میگردد. اما همین وسعت و عمق، احتمال «شکست دولت» را به طرز سرسامآوری افزایش میدهد. دولتها در عمل شبیه طبیبی میمانند که با دیدن هر تبِ خفیفی، آنتیبیوتیک قوی تجویز میکند، بیآنکه بداند میکروبهای مقاوم در حال پرورش یافتن هستند. نکته شگفتانگیزتر آنکه هر شکست جدید دولت، دستاویزی برای مداخله بیشتر فراهم میآورد: وقتی قیمتگذاری دستوری منجر به کمبود میشود، راهحل نه حذف قیمتگذاری، که تشدید کنترلها و اضافه شدن سهمیهبندی اداری است. وقتی نظارت بر بانکها به بحران مالی میانجامد، پاسخ نه کاهش مقررات، که وضع مقررات پیچیدهتر و گستردهتر است. بدین ترتیب، چرخهای باطل شکل میگیرد: از شکست بازار به مداخله دولت، از مداخله دولت به شکست جدید و وخیمتر دولت، و از آنجا به تقاضای مداخلهای عظیمتر. در این چرخه، تصویر اولیه از «بازارِ مریض و دولتِ طبیب» وارونه میشود. این بار، دولت است که بیماریِ مهلکی به نام «سرطان مداخله نامحدود» پیدا کرده و بازار، در ضعیفترین حالت خود، دستکم توهم شفافیت و تغییرپذیری را حفظ کرده است.
نتیجه آنکه پرسش «چرا دولتها شکست میخورند؟» پاسخی ساده اما عمیق دارد: چون آنها برای حل مشکلی طراحی نشدهاند که خود عمیقاً درگیر همان تنگناهای شناختی و انگیزشی باشند که در بازار وجود دارد، اما با قدرتی مضاعف و فقدانِ سیگنالهای تصحیحکنندهای مثل رقابت، ورشکستگی یا سیگنال قیمت. شکست بازار گاهی واقعی است؛ اما درمان آن نیازمند نهایت فروتنی، نه طنینِ وعدههای مقتدرانه. دولتی که میخواهد به راستی درمانگر باشد، باید پیش از هر نسخه، از خود بپرسد: آیا من خود از همان بیماریهایی رنج نمیبرم که میخواهم درمان کنم؟ و اگر پاسخ مثبت است که تقریباً همیشه هست، پس شاید محتاطانهترین و خردمندانهترین مداخله، طراحی نهادهایی باشد که شکست دولت را محدود کنند، پیش از آنکه بازار را «نجات» دهند. در غیر این صورت، تاریخ مدام این حکایت تلخ را تکرار خواهد کرد: طبیبی که نمیداند خود به مراقبت نیاز دارد، بیمار را به کام نیستی میکشاند.