«سرآمد» تحلیل میدهد؛
واکاوی بنیادین حکمرانی بهرهوری در افق اقتصاد ایران
گروه راهبردی - مرتضی فاخری - در میان تحلیلهای اقتصادی معاصر، بهرهوری دیگر نه یک متغیر باقیمانده از معادلات رشد، که به مثابه عصاره و جوهره اصلی توان رقابتی ملتها بدل شده است. کشورهایی که توانستهاند در دهههای اخیر قلههای توسعه را فتح کنند، این مسیر را نه از طریق انباشت صرف سرمایه و نیروی کار، بلکه از مجرای ارتقای مستمر کارآیی و اثربخشی نظام تولیدی خود پیمودهاند. اما در اقتصاد ایران، بهرهوری همچون معمایی لاینحل، پس از چهار دهه گفتگو از تریبونهای مختلف، همچنان در دام نرخهای پایین و روندهای نوسانی گرفتار آمده است. آنچه این معما را پیچیدهتر میسازد، تقلیل مکرر آن به مجموعهای از اقدامات اصلاحی در سطح بنگاهها یا دستگاههای اجرایی منفرد است؛ غافل از آنکه ریشه اصلی این چالش، نه در ناکارآمدی جزیرههای تولید، که در معماری کلی نظام حکمرانی و نحوه تعامل نهادهای آن نهفته است. بازمعماری حکمرانی بهرهوری، به مثابه پروژهای راهبردی برای خلق ارزش عمومی، در صدر اولویتهای تحقق چشمانداز اقتصادی کشور قرار دارد و مسیر دستیابی به سهم تعیینشده سی و پنج درصدی بهرهوری در رشد اقتصادی برنامه هفتم توسعه، جز از این گذرگاه هموار نخواهد شد.
برای درک عمق این مسئله، باید ابتدا از سطح تحلیل خرد به سطح کلان و نهادی صعود کنیم. در رویکرد متداول، بهرهوری غالباً به نسبت ستانده به نهادهها تقلیل داده میشود و بهبود آن، معادل افزایش تولید با همان میزان ورودیهای منابع تعریف میگردد. این نگاه هرچند ساده و قابل سنجش است، اما از درک رابطه دیالکتیکی میان کارآیی عملیاتی و کارآیی تخصیصی، چه رسد به کارآیی نهادی، عاجز میماند. در سطحی فراتر، بهرهوری در معنای واقعی خود، به توانایی نظام اقتصادی در تبدیل منابع محدود و کمیاب به ارزشهایی اطلاق میشود که از منظر ذینفعان گوناگون، مطلوبیت آفرین و عدالتگستر باشند. این تعریف، بهرهوری را از قلمروی مهندسی تولید به عرصه حکمرانی عمومی و فلسفه ارزشآفرینی اجتماعی ارتقا میدهد. در این چارچوب، هر واحد نهاده باید در طول زنجیره ارزش، نه فقط به کالا یا خدمتی فیزیکی، که به نوعی ارزش عمومی بدل شود که رضایت شهروندان، پایداری زیستبومی و انسجام اجتماعی را توأمان تأمین نماید. از همین منظر است که ناتوانی نظام حکمرانی در خلق ارزش عمومی، به معنای شکست سیستماتیک در ترجمه منابع ملی به پیامدهای ملموس بهبود زندگی مردم قلمداد خواهد شد.
اما چرا نظام حکمرانی موجود در این مهم ناکام مانده است؟ پاسخ را باید در الگوی پراکنده و جزیرهای حاکم بر ساختار تصمیمگیری و اجرا در حوزه بهرهوری جستجو کرد. در اکوسیستم ملی، حلقههای پنجگانه قانونگذاری، سیاستگذاری، تنظیمگری، اجرا و ارزیابی، هر یک در انزوای نسبی عمل میکنند. قانونگذار با دغدغه کلینگویی و دوری از جزئیات اجرایی، سیاستهایی را تصویب میکند که قابلیت عملیاتیسازی اندکی دارند. سیاستگذار، در سایه فشارهای روزمره و منافع گروهی، راهبردهایی تدوین میکند که بیش از آنکه به بهرهوری بلندمدت بینجامد، به توزیع رانت و حفظ وضع موجود منجر میشود. تنظیمگر با ابزارهای محدود و نگاه بخشی، قواعدی را وضع میکند که از پیچیدگی و تفسیرپذیری رنج میبرند و مجریان که در صف مقدم ارائه خدمات عمومی قرار دارند، با انبوهی از دستورالعملهای ناهماهنگ و بعضاً متناقض مواجه هستند که هرگونه ابتکار و خلاقیت را از آنان سلب میکند. در رأس همه اینها، حلقه ارزیابی با فقدان دادههای دقیق و شاخصهای شفاف، نمیتواند بازخورد معناداری به سایر حلقهها ارائه دهد و بدین ترتیب، چرخه معیوب ناکارایی، خود را بازتولید میکند. نتیجه این فرایند، وضعیتی است که در آن عملکرد قابل قبول هر یک از اجزای منفرد نظام، به دلیل فقدان هماهنگی و همسویی لازم، در نهایت به ناکارایی کل سیستم منجر میشود. این پدیده که در ادبیات اقتصاد نهادی با عنوان «شکست هماهنگی» شناخته میشود، گویای آن است که بهبود بهرهوری جز از طریق بازطراحی روابط میان این پنج حلقه و ایجاد مکانیسمهای هماهنگکننده مؤثر، میسر نخواهد بود.
بازمعماری حکمرانی بهرهوری، به مثابه پروژهای نظاممند و چندلایه، نیازمند رویکردی است که بتواند گسلهای ساختاری یادشده را ترمیم کند و به جای آن، شبکهای از روابط کارآمد، شفاف و پاسخگو را جایگزین نماید. این بازطراحی معماری، بر چهار محور اساسی استوار خواهد بود که هر یک به نوبه خود، سنگ بنای تحول در نظام حکمرانی به شمار میآیند. نخستین و بنیادیترین محور، شفافسازی مسئولیتها و تفکیک دقیق کارکردهاست. در وضعیت کنونی، همپوشانی گسترده وظایف میان نهادهای متولی بهرهوری، نه تنها هزینههای مبادله را افزایش داده، بلکه زمینهساز فرار از مسئولیت و پاسخگویی گریزی شده است. بازمعماری مطلوب، مستلزم آن است که هر یک از پنج حلقه یادشده، با تعریف روشنی از مأموریت، حیطه اختیارات و ابزارهای عمل خود، در چارچوبی نظاممند قرار گیرند. شورای عالی بهرهوری به عنوان عالیترین نهاد سیاستگذار، باید نقش راهبری و تعیین اولویتهای کلان را بر عهده داشته باشد و از ورود به جزئیات اجرایی پرهیز کند. سازمان ملی بهرهوری با داشتن استقلال عملیاتی و بودجه کافی، مسئولیت تدوین شاخصها، نظارت بر عملکرد و ارائه گزارشهای شفاف به افکار عمومی را عهدهدار شود و دستگاههای اجرایی نیز ضمن پذیرش تکالیف معین در حوزه بهرهوری، از اختیارات لازم برای اجرای طرحهای ابتکاری برخوردار گردند. این تفکیک کارکردها، اگر با نظام پاداش و تنبیه متناسب همراه شود، میتواند به جای مسابقه در توجیه ناکارایی، رقابتی سالم برای دستیابی به عملکردهای برتر را میان اجزای نظام حکمرانی برانگیزد.
دومین محور بازمعماری، همسوسازی انگیزههای بخشی با اهداف ملی است. یکی از مهمترین موانع ساختاری بهرهوری در ایران، شکاف عمیق میان منافع تعریفشده برای نهادهای بخشی و منافع ملی بلندمدت است. در ساختار کنونی، هر وزارتخانه و سازمان دولتی، توفیق خود را در تحقق شاخصهای اختصاصی و بودجهای جستجو میکند که غالباً با شاخصهای بهرهوری کلی نظام اقتصادی همخوانی ندارد. این امر به ویژه در حوزه قیمتگذاری منابع و یارانههای پنهان، جلوهای برجسته مییابد. تا زمانی که انگیزه دستگاههای اجرایی برای تخصیص منابع به فعالیتهای زودبازده و کمریسک، بیش از انگیزه آنان برای سرمایهگذاری در پروژههای افزایش بهرهوری بلندمدت باشد، هیچ راهبرد اصلاحی به نتیجه مطلوب نخواهد رسید. بازمعماری حکمرانی باید از طریق طراحی نظام تشویق مبتنی بر عملکرد، به گونهای عمل کند که حداکثرسازی سهم بهرهوری در رشد اقتصادی، به انگیزهای درونی برای تمامی دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی تبدیل شود. این هدف با ایجاد صندوقهای تشویق بهرهوری، اختصاص بودجههای عملکردی به جای بودجههای تاریخی، و شرطگذاری ارتقای مدیران بر اساس شاخصهای بهرهوری، دستیافتنیتر خواهد شد. در عین حال، اصلاح نظام تخصیص یارانهها و قیمتگذاری انرژی، میتواند سیگنالهای قیمتی صحیحی را به فعالان اقتصادی مخابره کند و بدین ترتیب، انگیزههای فردی و سازمانی را با انگیزه افزایش بهرهوری هماهنگ سازد.
سومین پایه بازمعماری حکمرانی بهرهوری، گذار به نظامی دادهمحور و شواهدپایه است. در شرایط کنونی، یکی از جدیترین چالشهای سیاستگذاری بهرهوری، فقر آماری و اطلاعاتی است که امکان پایش دقیق روندها، شناسایی نقاط قوت و ضعف، و ارزیابی تأثیر مداخلات را از تصمیمگیران سلب کرده است. دادههای خام و پراکنده در دفاتر مختلف، که غالباً با روشهای ناهمگون و در بازههای زمانی نامنظم جمعآوری میشوند، نه تنها تصویری ناقص از وضعیت بهرهوری ارائه میدهند، بلکه زمینهساز تصمیمگیریهای غیرمستند و تخصیص بهینهنیافتن منابع ملی میگردند. بازمعماری حکمرانی در این بُعد، ایجاب میکند که سامانهای یکپارچه و ملی برای گردآوری، تحلیل و انتشار دادههای مرتبط با بهرهوری راهاندازی شود که علاوه بر شاخصهای کلان اقتصادی، به سنجش شاخصهای ارزش عمومی نیز بپردازد. این سامانه باید بر بستر فناوریهای نوین اطلاعاتی و با قابلیت دسترسی برخط برای همه ذینفعان طراحی گردد و دادههای بخشهای مختلف از جمله صنعت، خدمات، کشاورزی و بخش عمومی را به صورت استاندارد و قابل قیاس، در اختیار تحلیلگران و سیاستگذاران قرار دهد. اما صرف گردآوری داده کافی نیست؛ تحول اساسی زمانی رخ خواهد داد که این دادهها به ابزاری برای سنجش مستمر ارزش عمومی و بازخورددهی به حلقههای سیاستگذاری و اجرا تبدیل شوند. این مهم با توسعه سامانههای ارزیابی تأثیر (Impact Evaluation) و انجام مطالعات منظم کارآزمایی تصادفی در حوزه سیاستهای بهرهوری، میتواند فرهنگ شواهدگرایی را در نظام حکمرانی نهادینه کند و جایگزین رویههای مبتنی بر آزمون و خطا و تجربههای شخصی گردد.
چهارمین و در عین حال کلیدیترین محور بازمعماری، سنجش مستمر و نظاممند ارزش عمومی به عنوان خروجی نهایی نظام اقتصادی است. ارزش عمومی، مفهومی است که در ادبیات حکمرانی نوین، از مرزهای سود و زیان مالی فراتر رفته و به پیامدهای زیستمحیطی، کیفیت زندگی، عدالت اجتماعی، اعتماد عمومی و انسجام ملی نیز گسترش مییابد. وقتی از بهرهوری در تراز حکمرانی سخن میگوییم، در واقع از نسبت ارزش عمومی خلقشده به منابع عمومی مصرفشده سخن میرانیم. از این منظر، شاخصهای متداول بهرهوری که صرفاً بر تولید ناخالص داخلی یا ارزش افزوده صنایع تمرکز دارند، توانایی چندانی در سنجش این نسبت ندارند و نیاز به توسعۀ شاخصهای ترکیبی و چندبُعدی دارند که ابعاد گوناگون ارزش عمومی را در بر گیرند. بازمعماری حکمرانی، الزاماً به معنای ایجاد نهاد ارزیاب مستقل و فراقوهای است که بتواند بدون وابستگی به مجریان و سیاستگذاران، عملکرد نظام اقتصادی را از دریچه خلق ارزش عمومی مورد داوری قرار دهد. این نهاد میتواند با انتشار گزارشهای دورهای «سنجش ارزش عمومی»، نقاط گسست میان منابع مصرفشده و ارزشهای آفریدهشده را آشکار کند و از این طریق، اهرم فشاری بر تمامی اجزای نظام حکمرانی برای پاسخگویی ایجاد نماید. در این چارچوب، واگذاری امتیازات بودجهای، تنبیهها و تشویقهای دستگاههای اجرایی، مبتنی بر نمره ارزش عمومی آنان محاسبه خواهد شد و بدین ترتیب، رقابتی طبیعی برای ارتقای مستمر کیفیت خلق ارزش شکل میگیرد.
اهمیت و فوریت این بازمعماری، زمانی آشکارتر میشود که به چشم انداز رشد اقتصادی ایران در افق برنامه هفتم توسعه نظر افکنیم. در این برنامه، سهم سی و پنج درصدی بهرهوری از رشد اقتصادی، نه یک هدف تزئینی یا شعاری، که یک الزام انکارناپذیر برای جبران کسری سرمایهگذاری و شکاف فناورانه کشور تلقی میشود. با توجه به محدودیتهای جدی در جذب سرمایهگذاری خارجی، تنگناهای اعتباری داخلی و نرخ پایین پسانداز ملی، عملاً هیچ مسیر جایگزینی برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار جز تکیه بر افزایش بهرهوری وجود ندارد. این گزاره ریاضی در سادهترین سطح خود، بدان معناست که اگر سهم بهرهوری در رشد اقتصادی به کمتر از یک سوم برسد، نه تنها دستیابی به نرخ رشد هشت درصدی در برنامه هفتم ناممکن خواهد بود، بلکه حتی حفظ نرخ رشد جاری نیز در معرض خطر جدی قرار خواهد گرفت. اما تحقق این سهم سی و پنج درصدی، با ساختار کنونی حکمرانی و نهادهای موجود، نه ناممکن که به شدت دور از دسترس به نظر میرسد. تجربه چندین دهه کشور در اجرای برنامههای توسعه، نشان داده است که تا زمانی که معماری حکمرانی بهرهوری بر پایههای شکننده روابط نهادی کنونی استوار باشد، هرگونه هدفگذاری کمی، همچون سرابی خواهد بود که هرچه بدان نزدیکتر شویم، دورتر میشود. بنابراین، بازمعماری حکمرانی نه یک گزینه مشورتی، که یک ضرورت اجتنابناپذیر پیششرطی برای تحقق وعده برنامه هفتم است.
گذر از وضع موجود به وضع مطلوب، هرچند ضروری و فوری است، اما راهی هموار و عاری از چالش نخواهد بود. بازمعماری حکمرانی بهرهوری، به مثابه تغییری پارادایمی در شیوه اداره نظام اقتصادی، با موانع جدی از جمله مقاومت نهادهای مستقر در برابر تغییر، فقدان سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی، پیچیدگیهای سیاسی ناشی از توزیع مجدد منافع، و ضعف ظرفیت اجرایی در سطح ملی روبروست. این موانع، که هر یک به تنهایی میتوانند پروژه تحول را به تعویق اندازند یا حتی متوقف کنند، نیازمند راهبردهای هوشمندانه و گامبهگام برای مهار و مدیریت هستند. از جمله این راهبردها، میتوان به آغاز بازمعماری از حوزههای پایلوت و با ریسک کمتر، ایجاد ائتلافهای راهبردی میان نهادهای کلیدی پیشرو، بهرهگیری از ظرفیت نخبگان و دانشگاهیان برای طراحی و نظارت بر فرایند تغییر، و در نهایت، ایجاد عزم ملی و گفتگوی عمومی فراگیر برای ایجاد اجماع حول محور ضرورت تحول اشاره کرد. با این حال، نباید فراموش کرد که هرگونه تأخیر در این بازمعماری، بهایی گزاف خواهد داشت که به صورت تشدید ناترازیهای اقتصادی، تعمیق شکاف فناورانه با جهان، افزایش وابستگی به درآمدهای نفتی، و تداوم مهاجرت نخبگان، بر دوش جامعه ایرانی نهاده خواهد شد.
در نتیجه، آنچه بازمعماری حکمرانی بهرهوری را از یک پروژه فنی صرف به یک جنبش اجتماعی و تحولی تاریخی بدل میکند، پیوند ناگسستنی آن با مفهوم ارزش عمومی است. اگر پذیرفتیم که هدف غایی نظام اقتصادی، خدمت به رفاه و تعالی جامعه بشری است، آنگاه بهرهوری نیز باید در خدمت این هدف متعالی قرار گیرد، نه آنکه خود به هدفی تبدیل شود که به هر قیمتی ولو به بهای نادیده گرفتن عدالت و پایداری، دنبال میشود. بازمعماری که در این مقاله بر آن تأکید شد، در واقع دعوتی است برای بازتعریف بهرهوری از یک متغیر مقداری و کمّی به یک کیفیّت نظاممند و ارزشمحور که بتواند پاسخگوی انتظارات فزاینده جامعه ایرانی در عصر جدید باشد. مسیری که در آن شفافیت، همسویی، دادهمحوری و سنجش مستمر ارزش عمومی، چهار رکن بنیادین اند و تحقق سهم سی و پنج درصدی بهرهوری در رشد اقتصادی، نه یک مقصد نهایی، که نقطه شروعی برای تحولات عمیقتر در رابطه حکومت و جامعه خواهد بود. این بازمعماری، گرچه دشوار و پرچالش است، اما چشمانداز آن یعنی خلق ارزش عمومی برای همه ایرانیان، چنان مطلوب و فریبا است که هرگونه تعلل در آن را به نابخردی و هرگونه شتاب سنجیده در آن را به عین خردورزی بدل میکند. زمان، دیگر به سود ما نیست و از این پس، هر روز تأخیر، به معنای از دست دادن فرصتی تاریخی برای تبدیل تهدیدها به فرصتها و محدودیتها به توانمندیهای جدید خواهد بود.
برای درک عمق این مسئله، باید ابتدا از سطح تحلیل خرد به سطح کلان و نهادی صعود کنیم. در رویکرد متداول، بهرهوری غالباً به نسبت ستانده به نهادهها تقلیل داده میشود و بهبود آن، معادل افزایش تولید با همان میزان ورودیهای منابع تعریف میگردد. این نگاه هرچند ساده و قابل سنجش است، اما از درک رابطه دیالکتیکی میان کارآیی عملیاتی و کارآیی تخصیصی، چه رسد به کارآیی نهادی، عاجز میماند. در سطحی فراتر، بهرهوری در معنای واقعی خود، به توانایی نظام اقتصادی در تبدیل منابع محدود و کمیاب به ارزشهایی اطلاق میشود که از منظر ذینفعان گوناگون، مطلوبیت آفرین و عدالتگستر باشند. این تعریف، بهرهوری را از قلمروی مهندسی تولید به عرصه حکمرانی عمومی و فلسفه ارزشآفرینی اجتماعی ارتقا میدهد. در این چارچوب، هر واحد نهاده باید در طول زنجیره ارزش، نه فقط به کالا یا خدمتی فیزیکی، که به نوعی ارزش عمومی بدل شود که رضایت شهروندان، پایداری زیستبومی و انسجام اجتماعی را توأمان تأمین نماید. از همین منظر است که ناتوانی نظام حکمرانی در خلق ارزش عمومی، به معنای شکست سیستماتیک در ترجمه منابع ملی به پیامدهای ملموس بهبود زندگی مردم قلمداد خواهد شد.
اما چرا نظام حکمرانی موجود در این مهم ناکام مانده است؟ پاسخ را باید در الگوی پراکنده و جزیرهای حاکم بر ساختار تصمیمگیری و اجرا در حوزه بهرهوری جستجو کرد. در اکوسیستم ملی، حلقههای پنجگانه قانونگذاری، سیاستگذاری، تنظیمگری، اجرا و ارزیابی، هر یک در انزوای نسبی عمل میکنند. قانونگذار با دغدغه کلینگویی و دوری از جزئیات اجرایی، سیاستهایی را تصویب میکند که قابلیت عملیاتیسازی اندکی دارند. سیاستگذار، در سایه فشارهای روزمره و منافع گروهی، راهبردهایی تدوین میکند که بیش از آنکه به بهرهوری بلندمدت بینجامد، به توزیع رانت و حفظ وضع موجود منجر میشود. تنظیمگر با ابزارهای محدود و نگاه بخشی، قواعدی را وضع میکند که از پیچیدگی و تفسیرپذیری رنج میبرند و مجریان که در صف مقدم ارائه خدمات عمومی قرار دارند، با انبوهی از دستورالعملهای ناهماهنگ و بعضاً متناقض مواجه هستند که هرگونه ابتکار و خلاقیت را از آنان سلب میکند. در رأس همه اینها، حلقه ارزیابی با فقدان دادههای دقیق و شاخصهای شفاف، نمیتواند بازخورد معناداری به سایر حلقهها ارائه دهد و بدین ترتیب، چرخه معیوب ناکارایی، خود را بازتولید میکند. نتیجه این فرایند، وضعیتی است که در آن عملکرد قابل قبول هر یک از اجزای منفرد نظام، به دلیل فقدان هماهنگی و همسویی لازم، در نهایت به ناکارایی کل سیستم منجر میشود. این پدیده که در ادبیات اقتصاد نهادی با عنوان «شکست هماهنگی» شناخته میشود، گویای آن است که بهبود بهرهوری جز از طریق بازطراحی روابط میان این پنج حلقه و ایجاد مکانیسمهای هماهنگکننده مؤثر، میسر نخواهد بود.
بازمعماری حکمرانی بهرهوری، به مثابه پروژهای نظاممند و چندلایه، نیازمند رویکردی است که بتواند گسلهای ساختاری یادشده را ترمیم کند و به جای آن، شبکهای از روابط کارآمد، شفاف و پاسخگو را جایگزین نماید. این بازطراحی معماری، بر چهار محور اساسی استوار خواهد بود که هر یک به نوبه خود، سنگ بنای تحول در نظام حکمرانی به شمار میآیند. نخستین و بنیادیترین محور، شفافسازی مسئولیتها و تفکیک دقیق کارکردهاست. در وضعیت کنونی، همپوشانی گسترده وظایف میان نهادهای متولی بهرهوری، نه تنها هزینههای مبادله را افزایش داده، بلکه زمینهساز فرار از مسئولیت و پاسخگویی گریزی شده است. بازمعماری مطلوب، مستلزم آن است که هر یک از پنج حلقه یادشده، با تعریف روشنی از مأموریت، حیطه اختیارات و ابزارهای عمل خود، در چارچوبی نظاممند قرار گیرند. شورای عالی بهرهوری به عنوان عالیترین نهاد سیاستگذار، باید نقش راهبری و تعیین اولویتهای کلان را بر عهده داشته باشد و از ورود به جزئیات اجرایی پرهیز کند. سازمان ملی بهرهوری با داشتن استقلال عملیاتی و بودجه کافی، مسئولیت تدوین شاخصها، نظارت بر عملکرد و ارائه گزارشهای شفاف به افکار عمومی را عهدهدار شود و دستگاههای اجرایی نیز ضمن پذیرش تکالیف معین در حوزه بهرهوری، از اختیارات لازم برای اجرای طرحهای ابتکاری برخوردار گردند. این تفکیک کارکردها، اگر با نظام پاداش و تنبیه متناسب همراه شود، میتواند به جای مسابقه در توجیه ناکارایی، رقابتی سالم برای دستیابی به عملکردهای برتر را میان اجزای نظام حکمرانی برانگیزد.
دومین محور بازمعماری، همسوسازی انگیزههای بخشی با اهداف ملی است. یکی از مهمترین موانع ساختاری بهرهوری در ایران، شکاف عمیق میان منافع تعریفشده برای نهادهای بخشی و منافع ملی بلندمدت است. در ساختار کنونی، هر وزارتخانه و سازمان دولتی، توفیق خود را در تحقق شاخصهای اختصاصی و بودجهای جستجو میکند که غالباً با شاخصهای بهرهوری کلی نظام اقتصادی همخوانی ندارد. این امر به ویژه در حوزه قیمتگذاری منابع و یارانههای پنهان، جلوهای برجسته مییابد. تا زمانی که انگیزه دستگاههای اجرایی برای تخصیص منابع به فعالیتهای زودبازده و کمریسک، بیش از انگیزه آنان برای سرمایهگذاری در پروژههای افزایش بهرهوری بلندمدت باشد، هیچ راهبرد اصلاحی به نتیجه مطلوب نخواهد رسید. بازمعماری حکمرانی باید از طریق طراحی نظام تشویق مبتنی بر عملکرد، به گونهای عمل کند که حداکثرسازی سهم بهرهوری در رشد اقتصادی، به انگیزهای درونی برای تمامی دستگاههای اجرایی و نهادهای عمومی تبدیل شود. این هدف با ایجاد صندوقهای تشویق بهرهوری، اختصاص بودجههای عملکردی به جای بودجههای تاریخی، و شرطگذاری ارتقای مدیران بر اساس شاخصهای بهرهوری، دستیافتنیتر خواهد شد. در عین حال، اصلاح نظام تخصیص یارانهها و قیمتگذاری انرژی، میتواند سیگنالهای قیمتی صحیحی را به فعالان اقتصادی مخابره کند و بدین ترتیب، انگیزههای فردی و سازمانی را با انگیزه افزایش بهرهوری هماهنگ سازد.
سومین پایه بازمعماری حکمرانی بهرهوری، گذار به نظامی دادهمحور و شواهدپایه است. در شرایط کنونی، یکی از جدیترین چالشهای سیاستگذاری بهرهوری، فقر آماری و اطلاعاتی است که امکان پایش دقیق روندها، شناسایی نقاط قوت و ضعف، و ارزیابی تأثیر مداخلات را از تصمیمگیران سلب کرده است. دادههای خام و پراکنده در دفاتر مختلف، که غالباً با روشهای ناهمگون و در بازههای زمانی نامنظم جمعآوری میشوند، نه تنها تصویری ناقص از وضعیت بهرهوری ارائه میدهند، بلکه زمینهساز تصمیمگیریهای غیرمستند و تخصیص بهینهنیافتن منابع ملی میگردند. بازمعماری حکمرانی در این بُعد، ایجاب میکند که سامانهای یکپارچه و ملی برای گردآوری، تحلیل و انتشار دادههای مرتبط با بهرهوری راهاندازی شود که علاوه بر شاخصهای کلان اقتصادی، به سنجش شاخصهای ارزش عمومی نیز بپردازد. این سامانه باید بر بستر فناوریهای نوین اطلاعاتی و با قابلیت دسترسی برخط برای همه ذینفعان طراحی گردد و دادههای بخشهای مختلف از جمله صنعت، خدمات، کشاورزی و بخش عمومی را به صورت استاندارد و قابل قیاس، در اختیار تحلیلگران و سیاستگذاران قرار دهد. اما صرف گردآوری داده کافی نیست؛ تحول اساسی زمانی رخ خواهد داد که این دادهها به ابزاری برای سنجش مستمر ارزش عمومی و بازخورددهی به حلقههای سیاستگذاری و اجرا تبدیل شوند. این مهم با توسعه سامانههای ارزیابی تأثیر (Impact Evaluation) و انجام مطالعات منظم کارآزمایی تصادفی در حوزه سیاستهای بهرهوری، میتواند فرهنگ شواهدگرایی را در نظام حکمرانی نهادینه کند و جایگزین رویههای مبتنی بر آزمون و خطا و تجربههای شخصی گردد.
چهارمین و در عین حال کلیدیترین محور بازمعماری، سنجش مستمر و نظاممند ارزش عمومی به عنوان خروجی نهایی نظام اقتصادی است. ارزش عمومی، مفهومی است که در ادبیات حکمرانی نوین، از مرزهای سود و زیان مالی فراتر رفته و به پیامدهای زیستمحیطی، کیفیت زندگی، عدالت اجتماعی، اعتماد عمومی و انسجام ملی نیز گسترش مییابد. وقتی از بهرهوری در تراز حکمرانی سخن میگوییم، در واقع از نسبت ارزش عمومی خلقشده به منابع عمومی مصرفشده سخن میرانیم. از این منظر، شاخصهای متداول بهرهوری که صرفاً بر تولید ناخالص داخلی یا ارزش افزوده صنایع تمرکز دارند، توانایی چندانی در سنجش این نسبت ندارند و نیاز به توسعۀ شاخصهای ترکیبی و چندبُعدی دارند که ابعاد گوناگون ارزش عمومی را در بر گیرند. بازمعماری حکمرانی، الزاماً به معنای ایجاد نهاد ارزیاب مستقل و فراقوهای است که بتواند بدون وابستگی به مجریان و سیاستگذاران، عملکرد نظام اقتصادی را از دریچه خلق ارزش عمومی مورد داوری قرار دهد. این نهاد میتواند با انتشار گزارشهای دورهای «سنجش ارزش عمومی»، نقاط گسست میان منابع مصرفشده و ارزشهای آفریدهشده را آشکار کند و از این طریق، اهرم فشاری بر تمامی اجزای نظام حکمرانی برای پاسخگویی ایجاد نماید. در این چارچوب، واگذاری امتیازات بودجهای، تنبیهها و تشویقهای دستگاههای اجرایی، مبتنی بر نمره ارزش عمومی آنان محاسبه خواهد شد و بدین ترتیب، رقابتی طبیعی برای ارتقای مستمر کیفیت خلق ارزش شکل میگیرد.
اهمیت و فوریت این بازمعماری، زمانی آشکارتر میشود که به چشم انداز رشد اقتصادی ایران در افق برنامه هفتم توسعه نظر افکنیم. در این برنامه، سهم سی و پنج درصدی بهرهوری از رشد اقتصادی، نه یک هدف تزئینی یا شعاری، که یک الزام انکارناپذیر برای جبران کسری سرمایهگذاری و شکاف فناورانه کشور تلقی میشود. با توجه به محدودیتهای جدی در جذب سرمایهگذاری خارجی، تنگناهای اعتباری داخلی و نرخ پایین پسانداز ملی، عملاً هیچ مسیر جایگزینی برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار جز تکیه بر افزایش بهرهوری وجود ندارد. این گزاره ریاضی در سادهترین سطح خود، بدان معناست که اگر سهم بهرهوری در رشد اقتصادی به کمتر از یک سوم برسد، نه تنها دستیابی به نرخ رشد هشت درصدی در برنامه هفتم ناممکن خواهد بود، بلکه حتی حفظ نرخ رشد جاری نیز در معرض خطر جدی قرار خواهد گرفت. اما تحقق این سهم سی و پنج درصدی، با ساختار کنونی حکمرانی و نهادهای موجود، نه ناممکن که به شدت دور از دسترس به نظر میرسد. تجربه چندین دهه کشور در اجرای برنامههای توسعه، نشان داده است که تا زمانی که معماری حکمرانی بهرهوری بر پایههای شکننده روابط نهادی کنونی استوار باشد، هرگونه هدفگذاری کمی، همچون سرابی خواهد بود که هرچه بدان نزدیکتر شویم، دورتر میشود. بنابراین، بازمعماری حکمرانی نه یک گزینه مشورتی، که یک ضرورت اجتنابناپذیر پیششرطی برای تحقق وعده برنامه هفتم است.
گذر از وضع موجود به وضع مطلوب، هرچند ضروری و فوری است، اما راهی هموار و عاری از چالش نخواهد بود. بازمعماری حکمرانی بهرهوری، به مثابه تغییری پارادایمی در شیوه اداره نظام اقتصادی، با موانع جدی از جمله مقاومت نهادهای مستقر در برابر تغییر، فقدان سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی، پیچیدگیهای سیاسی ناشی از توزیع مجدد منافع، و ضعف ظرفیت اجرایی در سطح ملی روبروست. این موانع، که هر یک به تنهایی میتوانند پروژه تحول را به تعویق اندازند یا حتی متوقف کنند، نیازمند راهبردهای هوشمندانه و گامبهگام برای مهار و مدیریت هستند. از جمله این راهبردها، میتوان به آغاز بازمعماری از حوزههای پایلوت و با ریسک کمتر، ایجاد ائتلافهای راهبردی میان نهادهای کلیدی پیشرو، بهرهگیری از ظرفیت نخبگان و دانشگاهیان برای طراحی و نظارت بر فرایند تغییر، و در نهایت، ایجاد عزم ملی و گفتگوی عمومی فراگیر برای ایجاد اجماع حول محور ضرورت تحول اشاره کرد. با این حال، نباید فراموش کرد که هرگونه تأخیر در این بازمعماری، بهایی گزاف خواهد داشت که به صورت تشدید ناترازیهای اقتصادی، تعمیق شکاف فناورانه با جهان، افزایش وابستگی به درآمدهای نفتی، و تداوم مهاجرت نخبگان، بر دوش جامعه ایرانی نهاده خواهد شد.
در نتیجه، آنچه بازمعماری حکمرانی بهرهوری را از یک پروژه فنی صرف به یک جنبش اجتماعی و تحولی تاریخی بدل میکند، پیوند ناگسستنی آن با مفهوم ارزش عمومی است. اگر پذیرفتیم که هدف غایی نظام اقتصادی، خدمت به رفاه و تعالی جامعه بشری است، آنگاه بهرهوری نیز باید در خدمت این هدف متعالی قرار گیرد، نه آنکه خود به هدفی تبدیل شود که به هر قیمتی ولو به بهای نادیده گرفتن عدالت و پایداری، دنبال میشود. بازمعماری که در این مقاله بر آن تأکید شد، در واقع دعوتی است برای بازتعریف بهرهوری از یک متغیر مقداری و کمّی به یک کیفیّت نظاممند و ارزشمحور که بتواند پاسخگوی انتظارات فزاینده جامعه ایرانی در عصر جدید باشد. مسیری که در آن شفافیت، همسویی، دادهمحوری و سنجش مستمر ارزش عمومی، چهار رکن بنیادین اند و تحقق سهم سی و پنج درصدی بهرهوری در رشد اقتصادی، نه یک مقصد نهایی، که نقطه شروعی برای تحولات عمیقتر در رابطه حکومت و جامعه خواهد بود. این بازمعماری، گرچه دشوار و پرچالش است، اما چشمانداز آن یعنی خلق ارزش عمومی برای همه ایرانیان، چنان مطلوب و فریبا است که هرگونه تعلل در آن را به نابخردی و هرگونه شتاب سنجیده در آن را به عین خردورزی بدل میکند. زمان، دیگر به سود ما نیست و از این پس، هر روز تأخیر، به معنای از دست دادن فرصتی تاریخی برای تبدیل تهدیدها به فرصتها و محدودیتها به توانمندیهای جدید خواهد بود.