«سرآمد» بررسی میکند؛
کهنهترین گذرگاه درانتظار قاعده جدید
واکاوی راهبرد ایران در تطبیق عملیات دریایی هرمز با موازین جهانی
گروه راهبردی - مرتضی فاخری - در جغرافیای سیاسی خاورمیانه، کمتر نقطهای به اندازه تنگه هرمز توانسته است گرهگاه اراده دولتها، منافع اقتصادی جهان و پیچیدگیهای حقوق بینالملل باشد. این آبراه باریک که در باریکترین نقطه خود به بیست و یک مایل دریایی میرسد، هر روز میزبان عبور نزدیک به هفده میلیون بشکه نفت خام و فرآوردههای نفتی است و از این حیث، شریان اصلی حیات صنعتی کشورهای پیشرفته و نوظهور به شمار میرود. با این حال، آنچه این شریان را از دیگر تنگههای بینالمللی مانند بابالمندب یا مالاکا متمایز میسازد، نه فقط وسعت ترافیک دریایی آن، بلکه حضور همزمان چندین لایه از مناقشه، یعنی مناقشه هستهای، تقابل نظامی، تحریمهای فراگیر و دوگانگی تفسیر حقوقی در خصوص ماهیت عبور از آن است. ایران به عنوان یکی از دو دولت ساحلی این تنگه، طی چهار دهه گذشته راهبردی پیچیده و چندوجهی را برای اعمال حداکثری کنترل بر این آبراه طراحی کرده است که نه بر پایه انکار حقوق دیگران، بلکه بر اساس بازتعریف نقش خود از «یک قدرت نظامی مداخلهگر» به «متولی ارائه خدمات دریایی» استوار است. اما پرسش بنیادینی که همواره ذهن حقوقدانان، راهبردان نظامی و سیاستمداران را به خود مشغول داشته، این است که این بازتعریف تا چه میزان با قواعد شناختهشده حقوق بینالملل، به ویژه کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها، سازگار است و آیا جامعه جهانی میتواند این الگوی جدید مدیریت آبراه را به عنوان یک عرف نوظهور بپذیرد یا آن را نوعی نقض ماهوی آزادی کشتیرانی تلقی خواهد کرد.
برای ورود به این وادی پرنوسان، نخستین گام، واکاوی دقیق مبانی حقوقی حاکم بر تنگههای بینالمللی است. کنوانسیون حقوق دریاها که در سال ۱۹۸۲ به امضای کشورهای متعدد رسید، در بخش سوم خود، به ویژه مواد ۳۴ تا ۴۵، رژیم حقوقی مشخصی را برای تنگههایی که برای ناوبری بینالمللی مورد استفاده قرار میگیرند، تدوین کرده است. سنگبنای این رژیم، اصل «عبور ترانزیتی» است که در ماده ۳۸ این کنوانسیون تجلی یافته و به شناورها و هواگردهای تمامی کشورها، اعم از ساحلی و غیرساحلی، اجازه میدهد به صورت مستمر، سریع و بدون مانع، از این تنگهها عبور نمایند. این حق به گونهای بنیادین طراحی شده که دولتهای ساحلی حتی حق تعلیق یا محدودسازی موقت آن را نیز ندارند، مگر در شرایط اضطراری مصرح در ماده ۴۴ که آن هم عمدتاً به ایمنی کشتیرانی و آلودگی زیستمحیطی بازمیگردد و هرگز به ملاحظات سیاسی یا امنیتی تعمیم داده نشده است. از سوی دیگر، دولتهای حاشیه تنگه از اختیاراتی چون وضع قوانین مربوط به کنترل آلودگی، تنظیم مسیرهای تردد و مدیریت ترافیک دریایی در محدوده آبهای سرزمینی خود برخوردارند، مشروط بر اینکه این مقررات مانع یا مختلکننده اصل عبور ترانزیتی نباشد. این توازن ظریف میان حق عبور جهانی و اختیارات محلی، هسته مرکزی نظام حقوقی حاکم بر تنگه هرمز را تشکیل میدهد.
اما آنچه این معادله ساده را به معمایی لاینحل تبدیل میکند، وضعیت خاص ایران در قبال این کنوانسیون است. ایران، علیرغم امضای کنوانسیون در سال ۱۹۸۲، هرگز آن را به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسانده است و به همین دلیل، خود را ملزم به تمامی مفاد آن نمیداند. این موضع، ایران را در موقعیتی منحصربهفرد قرار میدهد، زیرا میتواند با استناد به قاعده حقوق معاهدات که در کنوانسیون وین در این باره به صراحت آمده، تعهدات ناشی از یک معاهده را صرفاً برای دولتهای عضو الزامآور بداند. در مقابل، آمریکا که خود از امضاکنندگان کنوانسیون نیست اما رویه دیرینهای در دفاع از آزادی کشتیرانی دارد، و همچنین اتحادیه اروپا و بسیاری از دولتهای آسیایی، بر این باورند که حق عبور ترانزیتی نه صرفاً یک تعهد قراردادی، بلکه بخشی از عرف بینالملل محسوب میشود که برای همه اعضای جامعه بینالمللی، فارغ از عضویت در کنوانسیون، لازمالاجراست. این اختلاف بنیادین در مبنای حقوقی، یعنی تعارض میان عرف و معاهده، زمینهساز اصلی منازعات بعدی بوده و به ایران اجازه داده است تا با تکیه بر عدم تصویب، از زیر بار برخی تعهدات سنگین بگریزد و در عین حال، از مزایای دیگر حقوق دریاها، از جمله بهرهبرداری از منابع منطقه انحصاری اقتصادی در خلیج فارس و دریای عمان، بهرهمند شود. این رفتار دوگانه، هرچند از منظر حقوق معاهدات قابل توجیه است، اما از منظر اخلاق حقوقی و انصاف بینالمللی، همواره مورد نقد جدی قرار گرفته و آن را به نوعی «گزینش سلیقهای» از قواعد بینالمللی تعبیر کردهاند.
با وجود این چارچوب حقوقی شکننده، ایران در عمل راهبرد متفاوتی را در پیش گرفته که نه تنها مبتنی بر انکار حقوق دیگران نیست، بلکه سعی دارد با ارائه خوانشی نو از اختیارات دولت ساحلی، کنترل خود را در قالبی فنی و خدماتی تعریف نماید. جرقه اصلی این استراتژی را میتوان در بازه زمانی جنگ ایران و عراق و سپس دهه ۱۳۹۰ و تشدید تنشهای هستهای جستوجو کرد، اما نقطه عطف آن، طراحی و اجرای طرح «سازمان منطقه تنگه هرمز» در سالهای اخیر است. بر اساس این طرح، ایران مدعی میشود که به دلیل افزایش حجم تردد، نبود علائم هشداردهنده کافی و بروز حوادث متعدد زیستمحیطی ناشی از برخورد شناورها، ضرورت دارد تا یک نهاد تخصصی، مسئولیت تعیین مسیرهای دریایی امن، مدیریت ترافیک در ساعات اوج تردد، عملیات امداد و نجات سریع و پایش مستمر آلودگی نفتی را بر عهده گیرد. این نهاد، با استناد به موازین سازمان بینالمللی دریانوردی، اقدام به انتشار اطلاعیههایی میکند که بر اساس آنها، تمامی شناورهای عازم به بنادر خلیج فارس یا خارجشونده از آن، ملزم به ثبت مشخصات، اعلام زمان ورود و خروج و دریافت کد تأیید از این سازمان هستند. در نگاه نخست، این اقدامات شباهت زیادی به سیستمهای مدیریت ترافیک دریایی در تنگههای سنگاپور یا کانال مانش دارد و هیچ مخالفتی با آن نمیتوان داشت. اما آنچه این اقدامات را از نمونههای مشابه بینالمللی متمایز میسازد، دو عنصر کلیدی است. نخست اینکه اجرای این سیستم با تهدید مستقیم نظامی همراه است و در چند نوبت، شناورهایی که از ثبتنام یا هماهنگی با سازمان مذکور خودداری کردهاند، هدف هشدار، توقیف یا حتی آتش مستقیم قرار گرفتهاند. دوم اینکه در شرایط عادی، هزینه ارائه این خدمات به عنوان عوارض اجباری از مالکان شناورها دریافت میشود که در نگاه منتقدان، تفاوت ماهوی با آنچه ماده ۲۶ کنوانسیون حقوق دریاها تحت عنوان «عوارض عبور» ممنوع اعلام کرده، ندارد.
در این نقطه، ضروری است به تمایز ظریف اما سرنوشتسازی که مقامات ایرانی همواره بر آن تأکید دارند، بپردازیم. آنان اصرار دارند که مبالغ دریافتی «عوارض» نیست، بلکه «هزینه خدمات دریایی» است که در قبال ارائه خدمات ایمنی، هیدروگرافی، امداد و نجات و پایش محیطزیست دریافت میشود و در حقوق دریایی بسیاری از کشورها نیز چنین تمایزی وجود دارد. به عنوان مثال، دولت مصر در کانال سوئز و دولت پاناما در کانال خود، هزینههای گزافی را تحت همین عنوان از شناورها اخذ میکنند و هیچ نهاد حقوقی، آن را نقض آزادی کشتیرانی نمیداند. با این حال، قیاس تنگه هرمز با کانالهای مصنوعی مانند سوئز که کاملاً در حاکمیت یک دولت قرار دارد، از منظر حقوقی قیاسی مع الفارق است. در تنگههای بینالمللی طبیعی، دولت ساحلی نمیتواند خدمات خود را بر شناور تحمیل کند و سپس به بهانه عدم استفاده از آن، عبور را ممنوع اعلام نماید. چنین رویکردی، هرچند با عناوین خدماتی پوشش داده شود، در ذات خود به شرطگذاری برای عبور منجر میشود که با روح حق عبور ترانزیتی در تعارض کامل است. حقوقدانان برجسته دریایی مانند پروفسور رابین چرچیل و پروفسور وون هاین، در تحلیلهای خود به صراحت اعلام کردهاند که تنها هزینههایی در تنگههای بینالمللی قابل دریافت است که عیناً معادل خدمت واقعی و داوطلبانه باشد، نه اینکه به عنوان ابزاری برای اعمال کنترل سیاسی و امنیتی بر تردد مورد استفاده قرار گیرد. از این منظر، استراتژی ایران هرچند از حیث ظاهر، فنی و حرفهای به نظر میرسد، اما در باطن، با نقض اصل «عدم تبعیض» و «عدم ممانعت» که دو رکن اساسی رژیم عبور ترانزیتی هستند، مواجه است.
با این همه، نمیتوان از هوشمندی حقوقی و راهبردی ایران در طراحی یک لایه دفاعی جدید برای اقدامات خود غافل شد. ایران به خوبی دریافته است که در یک میدان نامتقارن، تکیه صرف بر زور نظامی، نه تنها پاسخ حقوقی و بینالمللی قاطعی را در پی خواهد داشت، بلکه احتمال شکلگیری ائتلاف نظامی علیه خود را نیز افزایش میدهد. بنابراین، راهبرد کنترل از طریق خدمات، اگرچه از سوی غرب به رسمیت شناخته نشده، اما توانسته است بحث را از سطح «تجاوز دریایی» یا «دزدی دریایی» که طبعاً با واکنش نظامی مواجه میشود، به سطح «تفسیر حقوقی» و «شیوه ارائه خدمات» منتقل کند. این جابهجایی در گفتمان، دستاوردی قابل توجه برای ایران محسوب میشود، زیرا مخالفان را ناچار میسازد به جای اعزام نیروی نظامی، در مجامع حقوقی به چالش با ایران بپردازند و این دقیقاً همان عرصهای است که ایران به دلیل عدم تصویب کنوانسیون، از انعطاف بیشتری برای تفسیرهای موسع برخوردار است. به عبارت فنیتر، ایران با تبدیل تنگه از یک «مکان عبور» به یک «مکان ارائه سرویس»، موفق شده است تا حدی معادله قدرت را به نفع خود تغییر دهد و از موضع یک متهم در نقض حقوق بینالملل، به موضع یک نهاد ارائهدهنده خدمت حرکت کند؛ حرکتی که بسیاری از تحلیلگران غربی در اندیشکدههایی چون چتم هاوس و شورای روابط خارجی، آن را «نوآوری حقوقی در شرایط اضطرار» نامیدهاند، هرچند در نهایت آن را موفق نمیدانند.
یکی از ظریفترین ابعاد این راهبرد، همکاری فنی و منطقهای با سلطنت عمان است. عمان به عنوان دومین دولت ساحلی تنگه هرمز، همواره نقشی میانهرو و بیطرفانه در مناقشات منطقه داشته و ارتباطات نزدیکی با هر دو سوی میدان یعنی ایران و آمریکا حفظ کرده است. در چندین نوبت، مقامات دو کشور از تشکیل کمیسیون مشترک دریایی برای بررسی مسائل ناوبری و ایمنی در تنگه خبر دادهاند. در این چارچوب، ایران پیشنهاد داده است که بخشی از هزینههای مدیریت ترافیک و کنترل آلودگی، به صورت مشترک با عمان دریافت و هزینه شود و حتی استانداردهای تعیین مسیرها نیز با تأیید کارشناسان عمانی صورت گیرد. این ابتکار عمل، اگرچه به مرحله اجرایی کامل نرسیده، اما از دو جهت برای ایران حیاتی است. نخست اینکه با حضور عمان، اتهام «یکجانبهگرایی» از ایران زدوده میشود و کنترل به یک اقدام دو یا چندجانبه منطقهای تبدیل میگردد که در حقوق بینالملل از مشروعیت بیشتری برخوردار است. دوم اینکه عمان به عنوان کشوری که بسیاری از استانداردهای سازمان بینالمللی دریانوردی را پیاده کرده، میتواند پوشش فنی و تخصصی مناسبی برای اقدامات ایران فراهم آورد و آن را از یک اقدام صرفاً سیاسی - امنیتی، به یک اقدام تخصصی - مهندسی تبدیل کند. هرچند که هنوز جزئیات دقیق این همکاری به صورت شفاف منتشر نشده و عمان نیز به دلیل حفظ روابط حسنه با غرب، محتاطانه با آن برخورد کرده، اما همین طرح اولیه نشان میدهد که ایران به خوبی از اهمیت «مشروعیتسازی از طریق مشارکت» آگاه است و نمیخواهد در قامت یک قدرت یکهتاز در تنگه ظاهر شود که با تمام جهان در تقابل است.
با وجود این پوشش حقوقی و منطقهای، جامعه بینالملل، به ویژه آمریکا و متحدان اروپایی آن، همچنان این استراتژی را نامشروع و مغایر با عرف دریانوردی میدانند. استدلال اصلی آنان بر دو محور اساسی استوار است. محور اول، به بستر وقوع این اقدامات بازمیگردد. آنان معتقدند وقتی همان دولتی که شناورهای تجاری را در آبهای بینالمللی تهدید به توقیف یا هدفگیری میکند، اعلام میدارد که برای ایمنی آن شناورها خدمات ارائه خواهد داد، این ادعا در عمل با پارادوکسی آشکار مواجه است. به عبارت دیگر، منبع تهدید و منبع ایمنی، یکسان است و این وضعیت از نظر حقوقی، قاعده «عدم سوءاستفاده از حق» را نقض میکند. محور دوم، به اصل تفکیک ناپذیری عبور ترانزیتی مربوط است. بر اساس رویه قضایی و دکترین حقوقی، عبور ترانزیتی نباید مشروط به انجام هیچ تشریفاتی از سوی دولت ساحلی باشد، چه رسد به ثبت نام، دریافت کد و پرداخت هزینه. هرگونه شرطگذاری، حتی اگر با عناوین خدماتی همراه شود، خلاف روح ماده ۳۸ و ۳۹ کنوانسیون تلقی میشود. در این راستا، قطعنامههای متعدد مجمع عمومی سازمان ملل و گزارشهای دبیرکل این سازمان در سالهای اخیر، بدون نام بردن مستقیم از ایران، بر لزوم احترام کامل به عبور بیمانع در تنگههای بینالمللی تأکید کرده و هرگونه اقدام دولتهای ساحلی در محدودسازی آن را محکوم کردهاند. البته این محکومیتها غالباً جنبه اخلاقی و سیاسی داشته و تاکنون نتوانستهاند یک مکانیسم الزامآور قضایی مانند ارجاع به دیوان بینالمللی دادگستری را شکل دهند، زیرا خود آمریکا به عنوان اصلیترین معترض، عضو کنوانسیون نیست و ظرفیت طرح دعوی علیه ایران را در آن دیوان ندارد و از سوی دیگر، شورای امنیت نیز به دلیل وتوی احتمالی، قادر به صدور قطعنامه عملی علیه ایران نبوده است.
این بنبست حقوقی و سیاسی، عملاً به ایران اجازه داده است که در یک فضای خاکستری به فعالیت خود ادامه دهد؛ نه به طور کامل از سوی نهادهای بینالمللی به رسمیت شناخته شود و نه با یک اقدام قاطع قهری مواجه گردد. بسیاری از ناظران، از جمله تحلیلگران موسسه بینالمللی مطالعات استراتژیک در لندن، معتقدند که ایران به خوبی از این فضا بهرهبرداری کرده و در حال تثبیت یک «عرف منطقهای» جدید در خلیج فارس است که در آن، کنترل دریایی نه از طریق حاکمیت کامل، بلکه از طریق مدیریت عملیاتی و با پشتوانه منطقهای پیگیری میشود. این عرف جدید، اگرچه با موازین کلاسیک حقوق دریاها هماهنگ نیست، اما در صورت تداوم برای چند دهه و پذیرش ضمنی توسط بازیگران منطقهای، میتواند به تدریج به بخشی از رویههای قابل قبول تبدیل شود. در این میان، نقش عمان و تا حدی قطر که روابط تجاری نزدیکی با ایران دارند، در عادیسازی این رویه بسیار کلیدی است. آنچه این عرف را از یک اقدام یکجانبه صرف خارج میکند، پذیرش آن توسط دولتهای حاشیه جنوبی خلیج فارس به عنوان یک واقعیت عملی است، هرچند که این پذیرش اغلب با اکراه و بدون اعلام رسمی انجام میشود.
در همین راستا، باید به این نکته ظریف نیز اشاره کرد که استراتژی ایران، پیش از هر چیز، یک استراتژی «اقناعی» نیست، بلکه یک استراتژی «واقعیتسازی» است. ایران با ایجاد یک وضعیت عملی در عرصه دریا، سعی دارد به جامعه جهانی بقبولاند که شرایط تغییر کرده و نظم جدیدی در تنگه در حال شکلگیری است. این رویکرد که ریشه در نظریههای روابط بینالملل مانند «واقعیتسازی از طریق اقدام» دارد، در موارد دیگری مانند الحاق کریمه توسط روسیه یا اقدامات چین در دریای جنوبی چین نیز مشاهده شده است. البته ایران در تنگه هرمز از ظرفیت حقوقی و منطقهای بیشتری نسبت به آن موارد برخوردار است، زیرا حضور آن به عنوان دولت ساحلی، یک واقعیت جغرافیایی انکارناپذیر است و هرگونه مدیریت تنگه بدون مشارکت آن، عملاً ناممکن به نظر میرسد. بنابراین، برخلاف برخی موارد دیگر که اقدامات یک دولت به عنوان اشغالگری تلقی شده، در اینجا ایران میتواند ادعا کند که صرفاً از حقوق حاکمیتی خود در آبهای ساحلی اش استفاده میکند، هرچند که این حقوق با تفسیر موسع همراه شده باشد. این تفاوت بنیادین، به استراتژی ایران مشروعیتزداییناپذیری بخشیده که نمیتوان آن را به سادگی محکوم و کنار گذاشت.
از دیدگاه حقوق داخلی ایران نیز، این اقدامات بر اساس قوانین مصوب مجلس و آییننامههای اجرایی سازمان بنادر و دریانوردی صورت میگیرد که خود را موظف به تأمین ایمنی عبور و مرور و حفاظت از محیط زیست دریایی میداند. مقامات قضایی ایران نیز در چند نوبت، توقیف شناورهای متخلف را نه به دلیل عبور از تنگه، بلکه به دلیل نقض قوانین زیستمحیطی یا ورود غیرمجاز به آبهای سرزمینی اعلام کردهاند. این چارچوب حقوقی داخلی، هرچند از منظر بینالمللی چندان مقبول نیست، اما به دولت ایران این امکان را میدهد که اقدامات خود را در قالب یک نظام منسجم و مبتنی بر قانون ارائه دهد و از ابتداییترین اتهامات یعنی خودسری و بیقانونی در امان بماند. همچنین، تشکیل دادگاههای ویژه رسیدگی به تخلفات دریایی در استان هرمزگان، نشانه دیگری از تلاش ایران برای نهادینهسازی کنترل خود از طریق کانالهای قضایی و اداری است.
با این وصف، نمیتوان از چالشهای جدی فراروی این استراتژی چشم پوشید. مهمترین چالش، واکنش احتمالی ائتلافهای بینالمللی برای ایجاد یک نظام موازی کنترل ترافیک است. در سالهای اخیر، ایده تشکیل «گارد دریایی بینالمللی» در تنگه هرمز با محوریت آمریکا، بریتانیا و استرالیا به طور جدی مطرح شده است که هدف آن، تأمین امنیت کشتیرانی بدون اتکا به سیستم کنترل ایران است. اگر این ائتلاف به یک ساختار عملیاتی منسجم تبدیل شود، عملاً سیستم ایران را به حاشیه میراند و مشروعیت آن را بیش از پیش زیر سؤال میبرد، زیرا شناورها میتوانند از مسیرهای پیشنهادی این ائتلاف پیروی کرده و نیازی به ثبتنام در سازمان ایران نداشته باشند. چنین تحولی، ضربه مهلکی به استراتژی ایران وارد خواهد کرد و آن را در موقعیت انفعالی قرار خواهد داد. از سوی دیگر، پیشرفت فناوریهای ناوبری مستقل و استفاده از ماهوارههای ردیابی، میتواند نیاز به سیستمهای مدیریتی محلی را کاهش داده و شناورها را قادر سازد بدون اتکا به نهادهای ساحلی، مسیر خود را ایمنتر طی کنند. این تغییرات تکنولوژیک، میتواند استدلال ایران را مبنی بر ضرورت ارائه خدمات، تضعیف کرده و آن را به یک ادعای کاملاً سیاسی تبدیل نماید.
با نگاهی به آینده، آنچه مسلم است این که تنگه هرمز به یک کارزار دائمی برای آزمون مرزهای حقوق بینالملل بدل خواهد شد. ایران مسیر خود را با دقت و با بهرهگیری از تمامی ابزارهای حقوقی، نظامی و دیپلماتیک ادامه خواهد داد و سعی خواهد کرد با همکاری عمان و سایر دولتهای منطقه، سیستم خود را تثبیت کند. در مقابل، قدرتهای غربی نیز به دنبال راههایی برای بیاثر کردن این سیستم هستند، بدون اینکه وارد یک درگیری نظامی تمامعیار شوند که هزینههای آن برای اقتصاد جهانی غیرقابل تحمل است. در چنین وضعیتی، پیروزی نهایی از آن کسی خواهد بود که بتواند رویهای را ایجاد کند که در بلندمدت، به عنوان یک هنجار جدید در منطقه پذیرفته شود. تا آن زمان، تنگه هرمز همچنان به عنوان آزمایشگاهی زنده برای سنجش انعطافپذیری حقوق بینالملل در برابر اراده دولتهای منطقهای و منافع قدرتهای بزرگ باقی خواهد ماند. آنچه امروز به عنوان یک اقدام چالشبرانگیز از سوی ایران تلقی میشود، ممکن است فردا به عنوان الگویی برای مدیریت سایر تنگههای حساس جهان مانند بابالمندب یا تنگه تایوان مورد بررسی قرار گیرد. از این رو، جامعه بینالمللی، نهادهای حقوقی و صاحبنظران علوم سیاسی، ناگزیر از رصد دقیق این فرایند و تدوین چارچوبهای نظری جدیدی هستند که بتواند همزمان با اقتدار دولتهای ساحلی و آزادی کشتیرانی جهانی سازگار باشد. این همان چالشی است که نه فقط برای ایران یا آمریکا، بلکه برای کل نظم حقوقی پس از جنگ سرد، یک آزمون سرنوشتساز به شمار میرود و نتیجه آن، میتواند برای دههها، هندسه قدرت در یکی از حساسترین نقاط کره زمین را تعیین
کند.
گروه راهبردی - مرتضی فاخری - در جغرافیای سیاسی خاورمیانه، کمتر نقطهای به اندازه تنگه هرمز توانسته است گرهگاه اراده دولتها، منافع اقتصادی جهان و پیچیدگیهای حقوق بینالملل باشد. این آبراه باریک که در باریکترین نقطه خود به بیست و یک مایل دریایی میرسد، هر روز میزبان عبور نزدیک به هفده میلیون بشکه نفت خام و فرآوردههای نفتی است و از این حیث، شریان اصلی حیات صنعتی کشورهای پیشرفته و نوظهور به شمار میرود. با این حال، آنچه این شریان را از دیگر تنگههای بینالمللی مانند بابالمندب یا مالاکا متمایز میسازد، نه فقط وسعت ترافیک دریایی آن، بلکه حضور همزمان چندین لایه از مناقشه، یعنی مناقشه هستهای، تقابل نظامی، تحریمهای فراگیر و دوگانگی تفسیر حقوقی در خصوص ماهیت عبور از آن است. ایران به عنوان یکی از دو دولت ساحلی این تنگه، طی چهار دهه گذشته راهبردی پیچیده و چندوجهی را برای اعمال حداکثری کنترل بر این آبراه طراحی کرده است که نه بر پایه انکار حقوق دیگران، بلکه بر اساس بازتعریف نقش خود از «یک قدرت نظامی مداخلهگر» به «متولی ارائه خدمات دریایی» استوار است. اما پرسش بنیادینی که همواره ذهن حقوقدانان، راهبردان نظامی و سیاستمداران را به خود مشغول داشته، این است که این بازتعریف تا چه میزان با قواعد شناختهشده حقوق بینالملل، به ویژه کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها، سازگار است و آیا جامعه جهانی میتواند این الگوی جدید مدیریت آبراه را به عنوان یک عرف نوظهور بپذیرد یا آن را نوعی نقض ماهوی آزادی کشتیرانی تلقی خواهد کرد.
برای ورود به این وادی پرنوسان، نخستین گام، واکاوی دقیق مبانی حقوقی حاکم بر تنگههای بینالمللی است. کنوانسیون حقوق دریاها که در سال ۱۹۸۲ به امضای کشورهای متعدد رسید، در بخش سوم خود، به ویژه مواد ۳۴ تا ۴۵، رژیم حقوقی مشخصی را برای تنگههایی که برای ناوبری بینالمللی مورد استفاده قرار میگیرند، تدوین کرده است. سنگبنای این رژیم، اصل «عبور ترانزیتی» است که در ماده ۳۸ این کنوانسیون تجلی یافته و به شناورها و هواگردهای تمامی کشورها، اعم از ساحلی و غیرساحلی، اجازه میدهد به صورت مستمر، سریع و بدون مانع، از این تنگهها عبور نمایند. این حق به گونهای بنیادین طراحی شده که دولتهای ساحلی حتی حق تعلیق یا محدودسازی موقت آن را نیز ندارند، مگر در شرایط اضطراری مصرح در ماده ۴۴ که آن هم عمدتاً به ایمنی کشتیرانی و آلودگی زیستمحیطی بازمیگردد و هرگز به ملاحظات سیاسی یا امنیتی تعمیم داده نشده است. از سوی دیگر، دولتهای حاشیه تنگه از اختیاراتی چون وضع قوانین مربوط به کنترل آلودگی، تنظیم مسیرهای تردد و مدیریت ترافیک دریایی در محدوده آبهای سرزمینی خود برخوردارند، مشروط بر اینکه این مقررات مانع یا مختلکننده اصل عبور ترانزیتی نباشد. این توازن ظریف میان حق عبور جهانی و اختیارات محلی، هسته مرکزی نظام حقوقی حاکم بر تنگه هرمز را تشکیل میدهد.
اما آنچه این معادله ساده را به معمایی لاینحل تبدیل میکند، وضعیت خاص ایران در قبال این کنوانسیون است. ایران، علیرغم امضای کنوانسیون در سال ۱۹۸۲، هرگز آن را به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسانده است و به همین دلیل، خود را ملزم به تمامی مفاد آن نمیداند. این موضع، ایران را در موقعیتی منحصربهفرد قرار میدهد، زیرا میتواند با استناد به قاعده حقوق معاهدات که در کنوانسیون وین در این باره به صراحت آمده، تعهدات ناشی از یک معاهده را صرفاً برای دولتهای عضو الزامآور بداند. در مقابل، آمریکا که خود از امضاکنندگان کنوانسیون نیست اما رویه دیرینهای در دفاع از آزادی کشتیرانی دارد، و همچنین اتحادیه اروپا و بسیاری از دولتهای آسیایی، بر این باورند که حق عبور ترانزیتی نه صرفاً یک تعهد قراردادی، بلکه بخشی از عرف بینالملل محسوب میشود که برای همه اعضای جامعه بینالمللی، فارغ از عضویت در کنوانسیون، لازمالاجراست. این اختلاف بنیادین در مبنای حقوقی، یعنی تعارض میان عرف و معاهده، زمینهساز اصلی منازعات بعدی بوده و به ایران اجازه داده است تا با تکیه بر عدم تصویب، از زیر بار برخی تعهدات سنگین بگریزد و در عین حال، از مزایای دیگر حقوق دریاها، از جمله بهرهبرداری از منابع منطقه انحصاری اقتصادی در خلیج فارس و دریای عمان، بهرهمند شود. این رفتار دوگانه، هرچند از منظر حقوق معاهدات قابل توجیه است، اما از منظر اخلاق حقوقی و انصاف بینالمللی، همواره مورد نقد جدی قرار گرفته و آن را به نوعی «گزینش سلیقهای» از قواعد بینالمللی تعبیر کردهاند.
با وجود این چارچوب حقوقی شکننده، ایران در عمل راهبرد متفاوتی را در پیش گرفته که نه تنها مبتنی بر انکار حقوق دیگران نیست، بلکه سعی دارد با ارائه خوانشی نو از اختیارات دولت ساحلی، کنترل خود را در قالبی فنی و خدماتی تعریف نماید. جرقه اصلی این استراتژی را میتوان در بازه زمانی جنگ ایران و عراق و سپس دهه ۱۳۹۰ و تشدید تنشهای هستهای جستوجو کرد، اما نقطه عطف آن، طراحی و اجرای طرح «سازمان منطقه تنگه هرمز» در سالهای اخیر است. بر اساس این طرح، ایران مدعی میشود که به دلیل افزایش حجم تردد، نبود علائم هشداردهنده کافی و بروز حوادث متعدد زیستمحیطی ناشی از برخورد شناورها، ضرورت دارد تا یک نهاد تخصصی، مسئولیت تعیین مسیرهای دریایی امن، مدیریت ترافیک در ساعات اوج تردد، عملیات امداد و نجات سریع و پایش مستمر آلودگی نفتی را بر عهده گیرد. این نهاد، با استناد به موازین سازمان بینالمللی دریانوردی، اقدام به انتشار اطلاعیههایی میکند که بر اساس آنها، تمامی شناورهای عازم به بنادر خلیج فارس یا خارجشونده از آن، ملزم به ثبت مشخصات، اعلام زمان ورود و خروج و دریافت کد تأیید از این سازمان هستند. در نگاه نخست، این اقدامات شباهت زیادی به سیستمهای مدیریت ترافیک دریایی در تنگههای سنگاپور یا کانال مانش دارد و هیچ مخالفتی با آن نمیتوان داشت. اما آنچه این اقدامات را از نمونههای مشابه بینالمللی متمایز میسازد، دو عنصر کلیدی است. نخست اینکه اجرای این سیستم با تهدید مستقیم نظامی همراه است و در چند نوبت، شناورهایی که از ثبتنام یا هماهنگی با سازمان مذکور خودداری کردهاند، هدف هشدار، توقیف یا حتی آتش مستقیم قرار گرفتهاند. دوم اینکه در شرایط عادی، هزینه ارائه این خدمات به عنوان عوارض اجباری از مالکان شناورها دریافت میشود که در نگاه منتقدان، تفاوت ماهوی با آنچه ماده ۲۶ کنوانسیون حقوق دریاها تحت عنوان «عوارض عبور» ممنوع اعلام کرده، ندارد.
در این نقطه، ضروری است به تمایز ظریف اما سرنوشتسازی که مقامات ایرانی همواره بر آن تأکید دارند، بپردازیم. آنان اصرار دارند که مبالغ دریافتی «عوارض» نیست، بلکه «هزینه خدمات دریایی» است که در قبال ارائه خدمات ایمنی، هیدروگرافی، امداد و نجات و پایش محیطزیست دریافت میشود و در حقوق دریایی بسیاری از کشورها نیز چنین تمایزی وجود دارد. به عنوان مثال، دولت مصر در کانال سوئز و دولت پاناما در کانال خود، هزینههای گزافی را تحت همین عنوان از شناورها اخذ میکنند و هیچ نهاد حقوقی، آن را نقض آزادی کشتیرانی نمیداند. با این حال، قیاس تنگه هرمز با کانالهای مصنوعی مانند سوئز که کاملاً در حاکمیت یک دولت قرار دارد، از منظر حقوقی قیاسی مع الفارق است. در تنگههای بینالمللی طبیعی، دولت ساحلی نمیتواند خدمات خود را بر شناور تحمیل کند و سپس به بهانه عدم استفاده از آن، عبور را ممنوع اعلام نماید. چنین رویکردی، هرچند با عناوین خدماتی پوشش داده شود، در ذات خود به شرطگذاری برای عبور منجر میشود که با روح حق عبور ترانزیتی در تعارض کامل است. حقوقدانان برجسته دریایی مانند پروفسور رابین چرچیل و پروفسور وون هاین، در تحلیلهای خود به صراحت اعلام کردهاند که تنها هزینههایی در تنگههای بینالمللی قابل دریافت است که عیناً معادل خدمت واقعی و داوطلبانه باشد، نه اینکه به عنوان ابزاری برای اعمال کنترل سیاسی و امنیتی بر تردد مورد استفاده قرار گیرد. از این منظر، استراتژی ایران هرچند از حیث ظاهر، فنی و حرفهای به نظر میرسد، اما در باطن، با نقض اصل «عدم تبعیض» و «عدم ممانعت» که دو رکن اساسی رژیم عبور ترانزیتی هستند، مواجه است.
با این همه، نمیتوان از هوشمندی حقوقی و راهبردی ایران در طراحی یک لایه دفاعی جدید برای اقدامات خود غافل شد. ایران به خوبی دریافته است که در یک میدان نامتقارن، تکیه صرف بر زور نظامی، نه تنها پاسخ حقوقی و بینالمللی قاطعی را در پی خواهد داشت، بلکه احتمال شکلگیری ائتلاف نظامی علیه خود را نیز افزایش میدهد. بنابراین، راهبرد کنترل از طریق خدمات، اگرچه از سوی غرب به رسمیت شناخته نشده، اما توانسته است بحث را از سطح «تجاوز دریایی» یا «دزدی دریایی» که طبعاً با واکنش نظامی مواجه میشود، به سطح «تفسیر حقوقی» و «شیوه ارائه خدمات» منتقل کند. این جابهجایی در گفتمان، دستاوردی قابل توجه برای ایران محسوب میشود، زیرا مخالفان را ناچار میسازد به جای اعزام نیروی نظامی، در مجامع حقوقی به چالش با ایران بپردازند و این دقیقاً همان عرصهای است که ایران به دلیل عدم تصویب کنوانسیون، از انعطاف بیشتری برای تفسیرهای موسع برخوردار است. به عبارت فنیتر، ایران با تبدیل تنگه از یک «مکان عبور» به یک «مکان ارائه سرویس»، موفق شده است تا حدی معادله قدرت را به نفع خود تغییر دهد و از موضع یک متهم در نقض حقوق بینالملل، به موضع یک نهاد ارائهدهنده خدمت حرکت کند؛ حرکتی که بسیاری از تحلیلگران غربی در اندیشکدههایی چون چتم هاوس و شورای روابط خارجی، آن را «نوآوری حقوقی در شرایط اضطرار» نامیدهاند، هرچند در نهایت آن را موفق نمیدانند.
یکی از ظریفترین ابعاد این راهبرد، همکاری فنی و منطقهای با سلطنت عمان است. عمان به عنوان دومین دولت ساحلی تنگه هرمز، همواره نقشی میانهرو و بیطرفانه در مناقشات منطقه داشته و ارتباطات نزدیکی با هر دو سوی میدان یعنی ایران و آمریکا حفظ کرده است. در چندین نوبت، مقامات دو کشور از تشکیل کمیسیون مشترک دریایی برای بررسی مسائل ناوبری و ایمنی در تنگه خبر دادهاند. در این چارچوب، ایران پیشنهاد داده است که بخشی از هزینههای مدیریت ترافیک و کنترل آلودگی، به صورت مشترک با عمان دریافت و هزینه شود و حتی استانداردهای تعیین مسیرها نیز با تأیید کارشناسان عمانی صورت گیرد. این ابتکار عمل، اگرچه به مرحله اجرایی کامل نرسیده، اما از دو جهت برای ایران حیاتی است. نخست اینکه با حضور عمان، اتهام «یکجانبهگرایی» از ایران زدوده میشود و کنترل به یک اقدام دو یا چندجانبه منطقهای تبدیل میگردد که در حقوق بینالملل از مشروعیت بیشتری برخوردار است. دوم اینکه عمان به عنوان کشوری که بسیاری از استانداردهای سازمان بینالمللی دریانوردی را پیاده کرده، میتواند پوشش فنی و تخصصی مناسبی برای اقدامات ایران فراهم آورد و آن را از یک اقدام صرفاً سیاسی - امنیتی، به یک اقدام تخصصی - مهندسی تبدیل کند. هرچند که هنوز جزئیات دقیق این همکاری به صورت شفاف منتشر نشده و عمان نیز به دلیل حفظ روابط حسنه با غرب، محتاطانه با آن برخورد کرده، اما همین طرح اولیه نشان میدهد که ایران به خوبی از اهمیت «مشروعیتسازی از طریق مشارکت» آگاه است و نمیخواهد در قامت یک قدرت یکهتاز در تنگه ظاهر شود که با تمام جهان در تقابل است.
با وجود این پوشش حقوقی و منطقهای، جامعه بینالملل، به ویژه آمریکا و متحدان اروپایی آن، همچنان این استراتژی را نامشروع و مغایر با عرف دریانوردی میدانند. استدلال اصلی آنان بر دو محور اساسی استوار است. محور اول، به بستر وقوع این اقدامات بازمیگردد. آنان معتقدند وقتی همان دولتی که شناورهای تجاری را در آبهای بینالمللی تهدید به توقیف یا هدفگیری میکند، اعلام میدارد که برای ایمنی آن شناورها خدمات ارائه خواهد داد، این ادعا در عمل با پارادوکسی آشکار مواجه است. به عبارت دیگر، منبع تهدید و منبع ایمنی، یکسان است و این وضعیت از نظر حقوقی، قاعده «عدم سوءاستفاده از حق» را نقض میکند. محور دوم، به اصل تفکیک ناپذیری عبور ترانزیتی مربوط است. بر اساس رویه قضایی و دکترین حقوقی، عبور ترانزیتی نباید مشروط به انجام هیچ تشریفاتی از سوی دولت ساحلی باشد، چه رسد به ثبت نام، دریافت کد و پرداخت هزینه. هرگونه شرطگذاری، حتی اگر با عناوین خدماتی همراه شود، خلاف روح ماده ۳۸ و ۳۹ کنوانسیون تلقی میشود. در این راستا، قطعنامههای متعدد مجمع عمومی سازمان ملل و گزارشهای دبیرکل این سازمان در سالهای اخیر، بدون نام بردن مستقیم از ایران، بر لزوم احترام کامل به عبور بیمانع در تنگههای بینالمللی تأکید کرده و هرگونه اقدام دولتهای ساحلی در محدودسازی آن را محکوم کردهاند. البته این محکومیتها غالباً جنبه اخلاقی و سیاسی داشته و تاکنون نتوانستهاند یک مکانیسم الزامآور قضایی مانند ارجاع به دیوان بینالمللی دادگستری را شکل دهند، زیرا خود آمریکا به عنوان اصلیترین معترض، عضو کنوانسیون نیست و ظرفیت طرح دعوی علیه ایران را در آن دیوان ندارد و از سوی دیگر، شورای امنیت نیز به دلیل وتوی احتمالی، قادر به صدور قطعنامه عملی علیه ایران نبوده است.
این بنبست حقوقی و سیاسی، عملاً به ایران اجازه داده است که در یک فضای خاکستری به فعالیت خود ادامه دهد؛ نه به طور کامل از سوی نهادهای بینالمللی به رسمیت شناخته شود و نه با یک اقدام قاطع قهری مواجه گردد. بسیاری از ناظران، از جمله تحلیلگران موسسه بینالمللی مطالعات استراتژیک در لندن، معتقدند که ایران به خوبی از این فضا بهرهبرداری کرده و در حال تثبیت یک «عرف منطقهای» جدید در خلیج فارس است که در آن، کنترل دریایی نه از طریق حاکمیت کامل، بلکه از طریق مدیریت عملیاتی و با پشتوانه منطقهای پیگیری میشود. این عرف جدید، اگرچه با موازین کلاسیک حقوق دریاها هماهنگ نیست، اما در صورت تداوم برای چند دهه و پذیرش ضمنی توسط بازیگران منطقهای، میتواند به تدریج به بخشی از رویههای قابل قبول تبدیل شود. در این میان، نقش عمان و تا حدی قطر که روابط تجاری نزدیکی با ایران دارند، در عادیسازی این رویه بسیار کلیدی است. آنچه این عرف را از یک اقدام یکجانبه صرف خارج میکند، پذیرش آن توسط دولتهای حاشیه جنوبی خلیج فارس به عنوان یک واقعیت عملی است، هرچند که این پذیرش اغلب با اکراه و بدون اعلام رسمی انجام میشود.
در همین راستا، باید به این نکته ظریف نیز اشاره کرد که استراتژی ایران، پیش از هر چیز، یک استراتژی «اقناعی» نیست، بلکه یک استراتژی «واقعیتسازی» است. ایران با ایجاد یک وضعیت عملی در عرصه دریا، سعی دارد به جامعه جهانی بقبولاند که شرایط تغییر کرده و نظم جدیدی در تنگه در حال شکلگیری است. این رویکرد که ریشه در نظریههای روابط بینالملل مانند «واقعیتسازی از طریق اقدام» دارد، در موارد دیگری مانند الحاق کریمه توسط روسیه یا اقدامات چین در دریای جنوبی چین نیز مشاهده شده است. البته ایران در تنگه هرمز از ظرفیت حقوقی و منطقهای بیشتری نسبت به آن موارد برخوردار است، زیرا حضور آن به عنوان دولت ساحلی، یک واقعیت جغرافیایی انکارناپذیر است و هرگونه مدیریت تنگه بدون مشارکت آن، عملاً ناممکن به نظر میرسد. بنابراین، برخلاف برخی موارد دیگر که اقدامات یک دولت به عنوان اشغالگری تلقی شده، در اینجا ایران میتواند ادعا کند که صرفاً از حقوق حاکمیتی خود در آبهای ساحلی اش استفاده میکند، هرچند که این حقوق با تفسیر موسع همراه شده باشد. این تفاوت بنیادین، به استراتژی ایران مشروعیتزداییناپذیری بخشیده که نمیتوان آن را به سادگی محکوم و کنار گذاشت.
از دیدگاه حقوق داخلی ایران نیز، این اقدامات بر اساس قوانین مصوب مجلس و آییننامههای اجرایی سازمان بنادر و دریانوردی صورت میگیرد که خود را موظف به تأمین ایمنی عبور و مرور و حفاظت از محیط زیست دریایی میداند. مقامات قضایی ایران نیز در چند نوبت، توقیف شناورهای متخلف را نه به دلیل عبور از تنگه، بلکه به دلیل نقض قوانین زیستمحیطی یا ورود غیرمجاز به آبهای سرزمینی اعلام کردهاند. این چارچوب حقوقی داخلی، هرچند از منظر بینالمللی چندان مقبول نیست، اما به دولت ایران این امکان را میدهد که اقدامات خود را در قالب یک نظام منسجم و مبتنی بر قانون ارائه دهد و از ابتداییترین اتهامات یعنی خودسری و بیقانونی در امان بماند. همچنین، تشکیل دادگاههای ویژه رسیدگی به تخلفات دریایی در استان هرمزگان، نشانه دیگری از تلاش ایران برای نهادینهسازی کنترل خود از طریق کانالهای قضایی و اداری است.
با این وصف، نمیتوان از چالشهای جدی فراروی این استراتژی چشم پوشید. مهمترین چالش، واکنش احتمالی ائتلافهای بینالمللی برای ایجاد یک نظام موازی کنترل ترافیک است. در سالهای اخیر، ایده تشکیل «گارد دریایی بینالمللی» در تنگه هرمز با محوریت آمریکا، بریتانیا و استرالیا به طور جدی مطرح شده است که هدف آن، تأمین امنیت کشتیرانی بدون اتکا به سیستم کنترل ایران است. اگر این ائتلاف به یک ساختار عملیاتی منسجم تبدیل شود، عملاً سیستم ایران را به حاشیه میراند و مشروعیت آن را بیش از پیش زیر سؤال میبرد، زیرا شناورها میتوانند از مسیرهای پیشنهادی این ائتلاف پیروی کرده و نیازی به ثبتنام در سازمان ایران نداشته باشند. چنین تحولی، ضربه مهلکی به استراتژی ایران وارد خواهد کرد و آن را در موقعیت انفعالی قرار خواهد داد. از سوی دیگر، پیشرفت فناوریهای ناوبری مستقل و استفاده از ماهوارههای ردیابی، میتواند نیاز به سیستمهای مدیریتی محلی را کاهش داده و شناورها را قادر سازد بدون اتکا به نهادهای ساحلی، مسیر خود را ایمنتر طی کنند. این تغییرات تکنولوژیک، میتواند استدلال ایران را مبنی بر ضرورت ارائه خدمات، تضعیف کرده و آن را به یک ادعای کاملاً سیاسی تبدیل نماید.
با نگاهی به آینده، آنچه مسلم است این که تنگه هرمز به یک کارزار دائمی برای آزمون مرزهای حقوق بینالملل بدل خواهد شد. ایران مسیر خود را با دقت و با بهرهگیری از تمامی ابزارهای حقوقی، نظامی و دیپلماتیک ادامه خواهد داد و سعی خواهد کرد با همکاری عمان و سایر دولتهای منطقه، سیستم خود را تثبیت کند. در مقابل، قدرتهای غربی نیز به دنبال راههایی برای بیاثر کردن این سیستم هستند، بدون اینکه وارد یک درگیری نظامی تمامعیار شوند که هزینههای آن برای اقتصاد جهانی غیرقابل تحمل است. در چنین وضعیتی، پیروزی نهایی از آن کسی خواهد بود که بتواند رویهای را ایجاد کند که در بلندمدت، به عنوان یک هنجار جدید در منطقه پذیرفته شود. تا آن زمان، تنگه هرمز همچنان به عنوان آزمایشگاهی زنده برای سنجش انعطافپذیری حقوق بینالملل در برابر اراده دولتهای منطقهای و منافع قدرتهای بزرگ باقی خواهد ماند. آنچه امروز به عنوان یک اقدام چالشبرانگیز از سوی ایران تلقی میشود، ممکن است فردا به عنوان الگویی برای مدیریت سایر تنگههای حساس جهان مانند بابالمندب یا تنگه تایوان مورد بررسی قرار گیرد. از این رو، جامعه بینالمللی، نهادهای حقوقی و صاحبنظران علوم سیاسی، ناگزیر از رصد دقیق این فرایند و تدوین چارچوبهای نظری جدیدی هستند که بتواند همزمان با اقتدار دولتهای ساحلی و آزادی کشتیرانی جهانی سازگار باشد. این همان چالشی است که نه فقط برای ایران یا آمریکا، بلکه برای کل نظم حقوقی پس از جنگ سرد، یک آزمون سرنوشتساز به شمار میرود و نتیجه آن، میتواند برای دههها، هندسه قدرت در یکی از حساسترین نقاط کره زمین را تعیین
کند.