واکاوی «سرآمد از چالش‌ها و راهبردهای بودجه‌ریزی ایران
حکمرانی داده محور
بازآفرینی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه در ایران
گروه راهبردی - مرتضی فاخری - حکمرانی مبتنی بر داده، به‌عنوان یک پارادایم نوین، از تصمیم‌گیری‌های شهودی و سلیقه‌ای فاصله می‌گیرد و بر شواهد عینی، تحلیل‌های کمی و بازخوردهای مستمر استوار می‌شود. در این میان، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه، به‌مثابه ستون فقرات این نوع حکمرانی، تلاش می‌کند تا منابع عمومی را به‌سوی اهدافی هدایت کند که خروجی‌ها و پیامدهای ملموس و قابل‌سنجش برای جامعه به ارمغان آورند.
جمهوری اسلامی ایران، با ساختاری اداری گسترده و منابعی محدود، ناگزیر است از رهیافت‌های سنتی تخصیص بودجه دست بردارد و به سازوکارهایی روی آورد که در آن‌ها هر ریال از بیت‌المال، بر پایه داده‌های معتبر و نتایج ازپیش‌تعیین‌شده، تخصیص یابد. این مقاله می‌کوشد تا با نگاهی تحلیلی و تخصصی، ضمن تبیین مبانی حکمرانی داده‌محور، الزامات برنامه‌ریزی نتیجه‌محور و سازوکارهای بودجه‌ریزی عملکردی را در بستر ایران بررسی کند و راهکارهایی عملی برای استقرار این نظام ارائه دهد. نگارش حاضر، بدون دسته‌بندی مرسوم، در سه سرفصل پیوسته، از مبانی نظری به زیرساخت‌های اجرایی و سپس به چالش‌ها و راهبردها می‌پردازد.
مبانی نظری و ضرورت گذار از بودجه‌ریزی سنتی به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه
حکمرانی داده‌محور، مفهومی است که در دهه‌های اخیر از دل تحولات فناوری اطلاعات و ارتباطات و همچنین مطالبات فزاینده شهروندان برای شفافیت و پاسخگویی سربرآورده است. این مفهوم، نه صرفا به معنای جمع‌آوری حجم عظیمی از داده‌ها، بلکه به معنای توانایی تبدیل آن‌ها به دانش و سپس به تصمیم‌های راهبردی است. در چارچوب این پارادایم، دولت به‌عنوان یک نهاد خدمتگزار، موظف است هر اقدام خود را با معیارهای عینی بسنجد و اثربخشی سیاست‌ها را به‌طور مستمر ارزیابی کند. برنامه‌ریزی مبتنی بر نتیجه، فرایندی است که در آن ابتدا اهداف کلان و قابل‌سنجش تعیین می‌شوند، سپس مسیرهای رسیدن به آن اهداف طراحی می‌گردند و در نهایت، با استفاده از شاخص‌های عملکردی، میزان تحقق اهداف اندازه‌گیری می‌شود. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز، به‌عنوان ابزار مالی این نوع برنامه‌ریزی، منابع را نه بر اساس ساختار سازمانی دستگاه‌ها، بلکه بر پایه برنامه‌ها، فعالیت‌ها و خروجی‌های مورد انتظار تخصیص می‌دهد.
در ایران، نظام بودجه‌ریزی سنتی، سال‌ها بر پایه رویکرد افزایش خطی یا مبنای صفر ناقص عمل کرده است. در این روش، بودجه هر دستگاه بر اساس عملکرد سال گذشته و با اعمال درصدی افزایش یا کاهش تعیین می‌شود، بدون آنکه ارتباطی معنادار میان تخصیص منابع و نتایج حاصله برقرار گردد. این شیوه، به‌طور طبیعی، به عدم کارایی، اتلاف منابع، رانت‌جویی و کاهش انگیزه دستگاه‌ها برای بهبود مستمر انجامیده است
مبنای نظری حکمرانی داده‌محور، در سه‌گانه داده، اطلاعات، دانش ریشه دارد. داده‌ها، خام و بی‌ساختار هستند؛ اطلاعات، داده‌های پردازش‌شده‌ای هستند که معنا یافته‌اند؛ و دانش، اطلاعاتی است که با تجربه و تحلیل انسانی ترکیب شده و به بصیرت منجر می‌شود.
زیرساخت‌های داده‌ای و نهادی لازم برای استقرار بودجه‌ریزی عملکردی در ایران
بدون وجود زیرساخت‌های مناسب، هر تلاشی برای استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، محکوم به شکست خواهد بود. زیرساخت‌های داده‌ای، نخستین و شاید حیاتی‌ترین پیش‌نیاز این نظام هستند. در ایران، داده‌های دولتی در دستگاه‌های مختلف، به‌صورت جزیره‌ای و ناهمگون نگهداری می‌شوند. وزارتخانه‌ها، سازمان‌های برنامه‌وبودجه، مرکز آمار، بانک مرکزی و سایر نهادها، هر یک پایگاه‌های داده اختصاصی خود را دارند که اغلب با یکدیگر قابل تبادل نیستند. این عدم یکپارچگی، موجب می‌شود که تصویر جامعی از وضعیت کشور در دسترس نباشد و تصمیم‌گیری‌ها بر پایه اطلاعات ناقص انجام شود. برای رفع این مشکل، ایجاد یک پایگاه داده ملی یکپارچه ضروری است که در آن، داده‌های کلیدی از همه دستگاه‌ها، با رعایت استانداردهای امنیتی و حریم خصوصی، گردآوری و به‌روزرسانی شوند. این پایگاه باید بتواند داده‌های اقتصادی، اجتماعی، جمعیتی، زیست‌محیطی و عملکردی را در یک قالب واحد ارائه دهد تا تحلیل‌گران و سیاست‌گذاران بتوانند به‌سرعت به اطلاعات مورد نیاز
دسترسی یابند.
در بُعد نهادی، استقرار بودجه‌ریزی عملکردی نیازمند اصلاحات ساختاری در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور است.
چالش‌ها، راهبردها و افق پیش‌روی حکمرانی داده‌محور در بودجه‌ریزی ایران
استقرار حکمرانی داده‌محور در برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ایران، با چالش‌های متعددی روبه‌روست که بی‌توجهی به آن‌ها می‌تواند کل پروژه را با شکست مواجه کند. نخستین چالش، مقاومت ساختاری و فرهنگی در بدنه بوروکراسی است. بسیاری از مدیران و کارکنان دولت، سال‌ها با روش‌های سنتی خو گرفته‌اند و تغییر را تهدیدی برای موقعیت خود می‌پندارند. بودجه‌ریزی عملکردی، شفافیت را افزایش می‌دهد و امکان رانت‌جویی و سوءاستفاده را کاهش می‌دهد.
چالش دوم، ضعف زیرساخت‌های آماری و داده‌ای است. همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، داده‌های دولتی در ایران پراکنده، ناهمگون و اغلب بی‌کیفیت هستند. بسیاری از دستگاه‌ها فاقد سامانه‌های اطلاعاتی منسجم هستند و آمارهای ارائه‌شده توسط آن‌ها قابل اعتماد نیست. این وضعیت، تحلیل‌های عملکردی را با مشکل مواجه می‌کند و ممکن است به تصمیم‌های نادرست منجر شود.
چالش سوم، فقدان شاخص‌های عملکردی استاندارد و قابل مقایسه است. در بسیاری از حوزه‌ها، شاخص‌های موجود مبهم، چندپهلو و غیرقابل اندازه‌گیری هستند. برای مثال، شاخص توسعه فرهنگی یا عدالت اجتماعی به‌سختی قابل کمّی‌سازی است. برای رفع این مشکل، باید با مشارکت متخصصان، دانشگاهیان و نهادهای بین‌المللی، مجموعه‌ای از شاخص‌های استاندارد برای هر بخش تدوین شود. این شاخص‌ها باید از معیارهای پنج‌گانه مشخص‌بودن، قابل‌سنجش‌بودن، دست‌یافتنی‌بودن، مرتبط بودن و زمان‌داربودن پیروی کنند.
چالش چهارم، محدودیت‌های قانونی و نهادی است. قوانین موجود بودجه‌ریزی در ایران، عمدتا بر پایه رویکرد سنتی نوشته شده‌اند و انعطاف لازم برای اجرای بودجه‌ریزی عملکردی را ندارند. برای مثال، ساختار ردیف‌های بودجه به‌گونه‌ای است که تغییر تخصیص‌ها را دشوار می‌کند.
در جمع‌بندی، باید تأکید کرد که حکمرانی داده‌محور برای برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه، نه یک آرمان دور از دسترس، بلکه یک ضرورت راهبردی است که می‌تواند سرنوشت اقتصادی و اجتماعی ایران را دگرگون سازد. از مقدمه تا اینجا، کوشیدیم نشان دهیم که گذار از روش‌های سنتی، نیازمند تغییر در مبانی نظری، ایجاد زیرساخت‌های داده‌ای و نهادی و غلبه بر چالش‌های فرهنگی، قانونی و فنی است. سه سرفصل ارائه‌شده، هر یک به بُعدی از این فرایند پیچیده پرداختند و راهکارهایی عملی پیشنهاد کردند. اکنون نوبت آن است که سیاست‌گذاران، مدیران و نخبگان کشور، با درک عمیق این ضرورت، گام‌های عملی بردارند و زمینه استقرار نظامی را فراهم آورند.
گروه راهبردی - مرتضی فاخری - حکمرانی مبتنی بر داده، به‌عنوان یک پارادایم نوین، از تصمیم‌گیری‌های شهودی و سلیقه‌ای فاصله می‌گیرد و بر شواهد عینی، تحلیل‌های کمی و بازخوردهای مستمر استوار می‌شود. در این میان، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه، به‌مثابه ستون فقرات این نوع حکمرانی، تلاش می‌کند تا منابع عمومی را به‌سوی اهدافی هدایت کند که خروجی‌ها و پیامدهای ملموس و قابل‌سنجش برای جامعه به ارمغان آورند.
جمهوری اسلامی ایران، با ساختاری اداری گسترده و منابعی محدود، ناگزیر است از رهیافت‌های سنتی تخصیص بودجه دست بردارد و به سازوکارهایی روی آورد که در آن‌ها هر ریال از بیت‌المال، بر پایه داده‌های معتبر و نتایج ازپیش‌تعیین‌شده، تخصیص یابد. این مقاله می‌کوشد تا با نگاهی تحلیلی و تخصصی، ضمن تبیین مبانی حکمرانی داده‌محور، الزامات برنامه‌ریزی نتیجه‌محور و سازوکارهای بودجه‌ریزی عملکردی را در بستر ایران بررسی کند و راهکارهایی عملی برای استقرار این نظام ارائه دهد. نگارش حاضر، بدون دسته‌بندی مرسوم، در سه سرفصل پیوسته، از مبانی نظری به زیرساخت‌های اجرایی و سپس به چالش‌ها و راهبردها می‌پردازد.
مبانی نظری و ضرورت گذار از بودجه‌ریزی سنتی به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه
حکمرانی داده‌محور، مفهومی است که در دهه‌های اخیر از دل تحولات فناوری اطلاعات و ارتباطات و همچنین مطالبات فزاینده شهروندان برای شفافیت و پاسخگویی سربرآورده است. این مفهوم، نه صرفا به معنای جمع‌آوری حجم عظیمی از داده‌ها، بلکه به معنای توانایی تبدیل آن‌ها به دانش و سپس به تصمیم‌های راهبردی است. در چارچوب این پارادایم، دولت به‌عنوان یک نهاد خدمتگزار، موظف است هر اقدام خود را با معیارهای عینی بسنجد و اثربخشی سیاست‌ها را به‌طور مستمر ارزیابی کند. برنامه‌ریزی مبتنی بر نتیجه، فرایندی است که در آن ابتدا اهداف کلان و قابل‌سنجش تعیین می‌شوند، سپس مسیرهای رسیدن به آن اهداف طراحی می‌گردند و در نهایت، با استفاده از شاخص‌های عملکردی، میزان تحقق اهداف اندازه‌گیری می‌شود. بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز، به‌عنوان ابزار مالی این نوع برنامه‌ریزی، منابع را نه بر اساس ساختار سازمانی دستگاه‌ها، بلکه بر پایه برنامه‌ها، فعالیت‌ها و خروجی‌های مورد انتظار تخصیص می‌دهد.
در ایران، نظام بودجه‌ریزی سنتی، سال‌ها بر پایه رویکرد افزایش خطی یا مبنای صفر ناقص عمل کرده است. در این روش، بودجه هر دستگاه بر اساس عملکرد سال گذشته و با اعمال درصدی افزایش یا کاهش تعیین می‌شود، بدون آنکه ارتباطی معنادار میان تخصیص منابع و نتایج حاصله برقرار گردد. این شیوه، به‌طور طبیعی، به عدم کارایی، اتلاف منابع، رانت‌جویی و کاهش انگیزه دستگاه‌ها برای بهبود مستمر انجامیده است
مبنای نظری حکمرانی داده‌محور، در سه‌گانه داده، اطلاعات، دانش ریشه دارد. داده‌ها، خام و بی‌ساختار هستند؛ اطلاعات، داده‌های پردازش‌شده‌ای هستند که معنا یافته‌اند؛ و دانش، اطلاعاتی است که با تجربه و تحلیل انسانی ترکیب شده و به بصیرت منجر می‌شود.
زیرساخت‌های داده‌ای و نهادی لازم برای استقرار بودجه‌ریزی عملکردی در ایران
بدون وجود زیرساخت‌های مناسب، هر تلاشی برای استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، محکوم به شکست خواهد بود. زیرساخت‌های داده‌ای، نخستین و شاید حیاتی‌ترین پیش‌نیاز این نظام هستند. در ایران، داده‌های دولتی در دستگاه‌های مختلف، به‌صورت جزیره‌ای و ناهمگون نگهداری می‌شوند. وزارتخانه‌ها، سازمان‌های برنامه‌وبودجه، مرکز آمار، بانک مرکزی و سایر نهادها، هر یک پایگاه‌های داده اختصاصی خود را دارند که اغلب با یکدیگر قابل تبادل نیستند. این عدم یکپارچگی، موجب می‌شود که تصویر جامعی از وضعیت کشور در دسترس نباشد و تصمیم‌گیری‌ها بر پایه اطلاعات ناقص انجام شود. برای رفع این مشکل، ایجاد یک پایگاه داده ملی یکپارچه ضروری است که در آن، داده‌های کلیدی از همه دستگاه‌ها، با رعایت استانداردهای امنیتی و حریم خصوصی، گردآوری و به‌روزرسانی شوند. این پایگاه باید بتواند داده‌های اقتصادی، اجتماعی، جمعیتی، زیست‌محیطی و عملکردی را در یک قالب واحد ارائه دهد تا تحلیل‌گران و سیاست‌گذاران بتوانند به‌سرعت به اطلاعات مورد نیاز
دسترسی یابند.
در بُعد نهادی، استقرار بودجه‌ریزی عملکردی نیازمند اصلاحات ساختاری در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور است.
چالش‌ها، راهبردها و افق پیش‌روی حکمرانی داده‌محور در بودجه‌ریزی ایران
استقرار حکمرانی داده‌محور در برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی ایران، با چالش‌های متعددی روبه‌روست که بی‌توجهی به آن‌ها می‌تواند کل پروژه را با شکست مواجه کند. نخستین چالش، مقاومت ساختاری و فرهنگی در بدنه بوروکراسی است. بسیاری از مدیران و کارکنان دولت، سال‌ها با روش‌های سنتی خو گرفته‌اند و تغییر را تهدیدی برای موقعیت خود می‌پندارند. بودجه‌ریزی عملکردی، شفافیت را افزایش می‌دهد و امکان رانت‌جویی و سوءاستفاده را کاهش می‌دهد.
چالش دوم، ضعف زیرساخت‌های آماری و داده‌ای است. همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، داده‌های دولتی در ایران پراکنده، ناهمگون و اغلب بی‌کیفیت هستند. بسیاری از دستگاه‌ها فاقد سامانه‌های اطلاعاتی منسجم هستند و آمارهای ارائه‌شده توسط آن‌ها قابل اعتماد نیست. این وضعیت، تحلیل‌های عملکردی را با مشکل مواجه می‌کند و ممکن است به تصمیم‌های نادرست منجر شود.
چالش سوم، فقدان شاخص‌های عملکردی استاندارد و قابل مقایسه است. در بسیاری از حوزه‌ها، شاخص‌های موجود مبهم، چندپهلو و غیرقابل اندازه‌گیری هستند. برای مثال، شاخص توسعه فرهنگی یا عدالت اجتماعی به‌سختی قابل کمّی‌سازی است. برای رفع این مشکل، باید با مشارکت متخصصان، دانشگاهیان و نهادهای بین‌المللی، مجموعه‌ای از شاخص‌های استاندارد برای هر بخش تدوین شود. این شاخص‌ها باید از معیارهای پنج‌گانه مشخص‌بودن، قابل‌سنجش‌بودن، دست‌یافتنی‌بودن، مرتبط بودن و زمان‌داربودن پیروی کنند.
چالش چهارم، محدودیت‌های قانونی و نهادی است. قوانین موجود بودجه‌ریزی در ایران، عمدتا بر پایه رویکرد سنتی نوشته شده‌اند و انعطاف لازم برای اجرای بودجه‌ریزی عملکردی را ندارند. برای مثال، ساختار ردیف‌های بودجه به‌گونه‌ای است که تغییر تخصیص‌ها را دشوار می‌کند.
در جمع‌بندی، باید تأکید کرد که حکمرانی داده‌محور برای برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و نتیجه، نه یک آرمان دور از دسترس، بلکه یک ضرورت راهبردی است که می‌تواند سرنوشت اقتصادی و اجتماعی ایران را دگرگون سازد. از مقدمه تا اینجا، کوشیدیم نشان دهیم که گذار از روش‌های سنتی، نیازمند تغییر در مبانی نظری، ایجاد زیرساخت‌های داده‌ای و نهادی و غلبه بر چالش‌های فرهنگی، قانونی و فنی است. سه سرفصل ارائه‌شده، هر یک به بُعدی از این فرایند پیچیده پرداختند و راهکارهایی عملی پیشنهاد کردند. اکنون نوبت آن است که سیاست‌گذاران، مدیران و نخبگان کشور، با درک عمیق این ضرورت، گام‌های عملی بردارند و زمینه استقرار نظامی را فراهم آورند.