بودجه ناترازتر از قبل!
آنچه در عمل در سال ۱۳۹۴ رخ داد، عدم تحقق منابع متناسب با سقف دوم و تحقق مصارف متناسب با سقف دوم بود. به این ترتیب جدا از ایراد بنیادین شیوه بودجهریزی دو سقفی که برنامه مالی سالانه دولت را نامطمئن و غیرشفاف میکند، این سبک بودجهریزی به تشدید کسری بودجه نیز دامن میزند.
در عین حال، درآمد نفتی پیشبینی شده در سقف اول لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، به گواه مراکز پژوهشی از جمله مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی به خودی خود دارای بیشبرآورد بوده و تحقق ۱۴۳ هزار میلیارد تومان درآمد نفتی با فرض تخصیص ۱۴ میلیارد دلار ارز به واردات کالاهای اساسی با نرخ ۴ هزار و ۲۰۰ تومان به ازای هر دلار، دور از دسترس است.
به هر تقدیر مجلس در فرآیند تصویب قانون بودجه فقط یک سقف در نظر گرفت تا از تکرار اشتباه سال ۱۳۹۴ جلوگیری کند. اما سقف قانون مصوب مجلس برای منابع و مصارف عمومی بودجه معادل ۴۴۹ هزار میلیارد تومان و حتی اندکی بیش از سقف دوم لایحه پیشنهادی دولت است، بدون این که منابع قابل تحقق مطمئنی به این لایحه اضافه شده باشد.
درآمدهای نفتی در قانون بودجه حدود ۱۵۹ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که ۷.۱ درصد بیش از رقم پیشبینی شده در لایحه است. نکته اینجا است که مجلس برآوردهای ضمنی دولت از قیمت نفت، میزان صادرات نفت و گاز و نرخ تسعیر را تغییر نداده تا درآمد دولت از محل صادرات نفت و گاز همان ۱۴۳ هزار میلیارد تومان باشد. آنچه به این رقم اضافه شده، ۹.۷ هزار میلیارد تومان تحویل نفت خام به طلبکاران دولت و ۸۴۰ میلیارد تومان عرضه حاملهای انرژی در بازارچههای مرزی به قیمت کشورهای همجوار است. مجلس در قانون بودجه به دولت اجازه داده است که تا سقف ۴۰ هزار میلیارد تومان از بدهیهای خود را از طریق تحویل نفت خام تهاتر کند.
مبنای محاسبه قیمت نفت در این فرآیند قیمت کشف شده در بورس انرژی و یا قیمت منطقهای نفت خواهد بود. برای کشف قیمت در بورس انرژی نیز مجلس دولت را مکلف کرده است تا حداقل ماهانه ۲ میلیون بشکه نفت سبک، ۲ میلیون بشکه نفت سنگین و ۲ میلیون بشکه میعانات گازی را در بورس انرژی عرضه کند. البته عرضههای قبلی نفت در بورس انرژی مشتری چندانی نداشته و تا حد زیادی بدون خریدار باقی مانده است. در واقع به دلیل تحریمهای آمریکا، فعالان بخش انرژی توان تجارت نفت با قیمتهای عرضهشده در بورس انرژی را نداشتهاند، چه رسد به طلبکاران دولت که نه تخصصی در فروش نفت دارند و نه تجهیزات و امکانات صادرات آن را در اختیار دارند.
به بیان دیگر، برای آنچه که دولت توان فروش آن را ندارد، واگذاری به منظور تسویه بدهی در نظر گرفته شده است. البته این تنها مورد تسویه بدهی دولت از محل درآمدهای غیرقابل تحقق در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نیست. به عنوان نمونه، واگذاری طرحها و زیرطرحهای عمرانی جهت رد بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی، صندوقهای بازنشستگی لشکری و کشوری و صندوق بازنشستگی فولاد، یکی دیگر از این موارد افزودهشده به قانون بودجه سال ۱۳۹۸ است، در حالی که دولت در سالهای اخیر عملاً موفق به فروش این طرحهای عمرانی نشده است.
با فرض صادرات ۸۰۰ هزار بشکه نفت در روز با قیمت هر بشکه ۵۴ دلار (با لحاظ ارائه تخفیف برای فروش نفت در شرایط تحریمی) و نرخ ۱۰ هزار تومان به ازای هر دلار در سامانه نیما، درآمد نفتی دولت پس از اضافه شدن صادرات گاز و فروش میعانات به پتروشیمیهای داخلی و همچنین کسر سهم صندوق توسعه ملی ۱۴۸ هزار میلیارد تومان خواهد شد که نزدیک به پیشبینی قانون بودجه است.
حذف ارز ترجیحی اثر چندانی بر سطح عمومی قیمتها نخواهد داشت، چرا که به جز بخش دارو و درمان که به دلیل حضور بیمهها و نظام نظارتی مستقر و عدم امکان آربیتراژ در آن تا حدودی در کنترل قیمتها موفق بوده، در سایر بخشها قیمت کالاهای قابل تجارت به طور طبیعی بر مبنای هزینه فرصت تعیین شده و از نرخ دلار در بازار آزاد تاثیر پذیرفته است. حذف ارز ترجیحی حتی با کنترل کسری بودجه از تشدید تورمهای آتی نیز جلوگیری خواهد کرد.
درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه ۱۳۹۸ معادل ۱۴.۵ درصد نسبت به لایحه بودجه این سال و ۱۰.۵ درصد نسبت به قانون بودجه سال گذشته افزایش یافته است. این در حالی است که عملکرد مالی دولت در نه ماهه نخست سال ۱۳۹۷ از تحقق ۷۱.۸ درصدی این درآمدها نسبت به قانون مصوب حکایت دارد. رکود اقتصادی موجود به ویژه در زمینه مالیات اشخاص حقوقی – با سهم ۵۸.۷ درصدی از مالیاتهای مستقیم در قانون بودجه ۱۳۹۸ – اجازه تحقق ارقام پیشبینی شده برای درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ را نمیدهد. در این قانون بودجه، مالیات بر ارزش افزوده بیش از ۵۰ درصد نسبت قانون بودجه سال ۱۳۹۷ افزایش یافته است.
اگرچه تورم موجود به افزایش مالیات بر ارزش افزوده میانجامد، اما باید توجه داشت که در ۹ ماهه نخست سال ۱۳۹۷ و با وجود تورم فزاینده این سال، تنها ۷۹ درصد از درآمدهای پیشبینی شده قانون بودجه در عمل محقق شد. در زمینه سایر درآمدهای جاری نیز وضعیت نسبتاً مشابه است. این در حالی است که مخارج جاری دولت عمدتاً اجباری بوده بخش بزرگی از بودجه جاری صرف پرداخت حقوق و دستمزد و پرداختهای مربوط به صندوقهای بازنشستگی میشود و معمولاً نزدیک به قانون مصوب تحقق مییابد.
بنابراین و با وجود رشد اندک ۷.۸ درصدی مخارج عمرانی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال قبل، حتی در صورت عدم تخصیص حدود یک سوم از این اعتبارات، لاجرم دولت باید واگذاری داراییهای مالی را افزایش دهد. در شرایطی که نه امکان دریافت تسهیلات خارجی وجود دارد و نه دولت عملکرد قابل قبولی در واگذاری شرکتهای تابعه خود داشته، این انتشار اوراق بدهی دولتی است که در سال ۱۳۹۸ رشد قابل توجهی خواهد داشت. نتیجه این وضعیت افزایش نرخ سود است که میتواند از طریق ارائه سودهای غیرواقعی به سپردههای بانکی به افزایش نقدینگی و تورم دامن بزند و همچنین از طریق محدود کردن منابع مالی در اختیار بخش خصوصی، تعمیق رکود را در پی داشته باشد.
در عین حال، درآمد نفتی پیشبینی شده در سقف اول لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، به گواه مراکز پژوهشی از جمله مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی به خودی خود دارای بیشبرآورد بوده و تحقق ۱۴۳ هزار میلیارد تومان درآمد نفتی با فرض تخصیص ۱۴ میلیارد دلار ارز به واردات کالاهای اساسی با نرخ ۴ هزار و ۲۰۰ تومان به ازای هر دلار، دور از دسترس است.
به هر تقدیر مجلس در فرآیند تصویب قانون بودجه فقط یک سقف در نظر گرفت تا از تکرار اشتباه سال ۱۳۹۴ جلوگیری کند. اما سقف قانون مصوب مجلس برای منابع و مصارف عمومی بودجه معادل ۴۴۹ هزار میلیارد تومان و حتی اندکی بیش از سقف دوم لایحه پیشنهادی دولت است، بدون این که منابع قابل تحقق مطمئنی به این لایحه اضافه شده باشد.
درآمدهای نفتی در قانون بودجه حدود ۱۵۹ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که ۷.۱ درصد بیش از رقم پیشبینی شده در لایحه است. نکته اینجا است که مجلس برآوردهای ضمنی دولت از قیمت نفت، میزان صادرات نفت و گاز و نرخ تسعیر را تغییر نداده تا درآمد دولت از محل صادرات نفت و گاز همان ۱۴۳ هزار میلیارد تومان باشد. آنچه به این رقم اضافه شده، ۹.۷ هزار میلیارد تومان تحویل نفت خام به طلبکاران دولت و ۸۴۰ میلیارد تومان عرضه حاملهای انرژی در بازارچههای مرزی به قیمت کشورهای همجوار است. مجلس در قانون بودجه به دولت اجازه داده است که تا سقف ۴۰ هزار میلیارد تومان از بدهیهای خود را از طریق تحویل نفت خام تهاتر کند.
مبنای محاسبه قیمت نفت در این فرآیند قیمت کشف شده در بورس انرژی و یا قیمت منطقهای نفت خواهد بود. برای کشف قیمت در بورس انرژی نیز مجلس دولت را مکلف کرده است تا حداقل ماهانه ۲ میلیون بشکه نفت سبک، ۲ میلیون بشکه نفت سنگین و ۲ میلیون بشکه میعانات گازی را در بورس انرژی عرضه کند. البته عرضههای قبلی نفت در بورس انرژی مشتری چندانی نداشته و تا حد زیادی بدون خریدار باقی مانده است. در واقع به دلیل تحریمهای آمریکا، فعالان بخش انرژی توان تجارت نفت با قیمتهای عرضهشده در بورس انرژی را نداشتهاند، چه رسد به طلبکاران دولت که نه تخصصی در فروش نفت دارند و نه تجهیزات و امکانات صادرات آن را در اختیار دارند.
به بیان دیگر، برای آنچه که دولت توان فروش آن را ندارد، واگذاری به منظور تسویه بدهی در نظر گرفته شده است. البته این تنها مورد تسویه بدهی دولت از محل درآمدهای غیرقابل تحقق در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نیست. به عنوان نمونه، واگذاری طرحها و زیرطرحهای عمرانی جهت رد بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی، صندوقهای بازنشستگی لشکری و کشوری و صندوق بازنشستگی فولاد، یکی دیگر از این موارد افزودهشده به قانون بودجه سال ۱۳۹۸ است، در حالی که دولت در سالهای اخیر عملاً موفق به فروش این طرحهای عمرانی نشده است.
با فرض صادرات ۸۰۰ هزار بشکه نفت در روز با قیمت هر بشکه ۵۴ دلار (با لحاظ ارائه تخفیف برای فروش نفت در شرایط تحریمی) و نرخ ۱۰ هزار تومان به ازای هر دلار در سامانه نیما، درآمد نفتی دولت پس از اضافه شدن صادرات گاز و فروش میعانات به پتروشیمیهای داخلی و همچنین کسر سهم صندوق توسعه ملی ۱۴۸ هزار میلیارد تومان خواهد شد که نزدیک به پیشبینی قانون بودجه است.
حذف ارز ترجیحی اثر چندانی بر سطح عمومی قیمتها نخواهد داشت، چرا که به جز بخش دارو و درمان که به دلیل حضور بیمهها و نظام نظارتی مستقر و عدم امکان آربیتراژ در آن تا حدودی در کنترل قیمتها موفق بوده، در سایر بخشها قیمت کالاهای قابل تجارت به طور طبیعی بر مبنای هزینه فرصت تعیین شده و از نرخ دلار در بازار آزاد تاثیر پذیرفته است. حذف ارز ترجیحی حتی با کنترل کسری بودجه از تشدید تورمهای آتی نیز جلوگیری خواهد کرد.
درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه ۱۳۹۸ معادل ۱۴.۵ درصد نسبت به لایحه بودجه این سال و ۱۰.۵ درصد نسبت به قانون بودجه سال گذشته افزایش یافته است. این در حالی است که عملکرد مالی دولت در نه ماهه نخست سال ۱۳۹۷ از تحقق ۷۱.۸ درصدی این درآمدها نسبت به قانون مصوب حکایت دارد. رکود اقتصادی موجود به ویژه در زمینه مالیات اشخاص حقوقی – با سهم ۵۸.۷ درصدی از مالیاتهای مستقیم در قانون بودجه ۱۳۹۸ – اجازه تحقق ارقام پیشبینی شده برای درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ را نمیدهد. در این قانون بودجه، مالیات بر ارزش افزوده بیش از ۵۰ درصد نسبت قانون بودجه سال ۱۳۹۷ افزایش یافته است.
اگرچه تورم موجود به افزایش مالیات بر ارزش افزوده میانجامد، اما باید توجه داشت که در ۹ ماهه نخست سال ۱۳۹۷ و با وجود تورم فزاینده این سال، تنها ۷۹ درصد از درآمدهای پیشبینی شده قانون بودجه در عمل محقق شد. در زمینه سایر درآمدهای جاری نیز وضعیت نسبتاً مشابه است. این در حالی است که مخارج جاری دولت عمدتاً اجباری بوده بخش بزرگی از بودجه جاری صرف پرداخت حقوق و دستمزد و پرداختهای مربوط به صندوقهای بازنشستگی میشود و معمولاً نزدیک به قانون مصوب تحقق مییابد.
بنابراین و با وجود رشد اندک ۷.۸ درصدی مخارج عمرانی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ نسبت به قانون بودجه سال قبل، حتی در صورت عدم تخصیص حدود یک سوم از این اعتبارات، لاجرم دولت باید واگذاری داراییهای مالی را افزایش دهد. در شرایطی که نه امکان دریافت تسهیلات خارجی وجود دارد و نه دولت عملکرد قابل قبولی در واگذاری شرکتهای تابعه خود داشته، این انتشار اوراق بدهی دولتی است که در سال ۱۳۹۸ رشد قابل توجهی خواهد داشت. نتیجه این وضعیت افزایش نرخ سود است که میتواند از طریق ارائه سودهای غیرواقعی به سپردههای بانکی به افزایش نقدینگی و تورم دامن بزند و همچنین از طریق محدود کردن منابع مالی در اختیار بخش خصوصی، تعمیق رکود را در پی داشته باشد.