اقتصادسرآمد-مرتضی فاخری - در دنیای پیچیده روابط بین‌الملل، جایگاه معاهدات و تعهدات بین‌المللی در نظام‌های حقوقی داخلی کشورها، نقشی بنیادین در تضمین ثبات، پیش‌بینی‌پذیری و اجرای عدالت ایفا می‌کند. در این میان، ایالات متحده آمریکا به عنوان یکی از بازیگران کلیدی عرصه جهانی، با نظام حقوقی منحصربه‌فرد خود، همواره چالش‌ها و فرصت‌های ویژه‌ای را در قبال پذیرش و اجرای این تعهدات به نمایش گذاشته است. نظر به مذاکرات اخیر میان ایران و ایالات متحده آمریکا در اسلام‌آباد پاکستان، که بار دیگر بر اهمیت درک متقابل از چارچوب‌های قانونی طرفین تأکید داشت، توجه به جایگاه معاهدات بین‌المللی در قانون اساسی و رویه قضایی ایالات متحده، امری ضروری و حیاتی به نظر می‌رسد.
به گزارش اقتصادسرآمد، گرچه مطابق با اصول مسلم حقوق بین‌الملل، نقض هرگونه تعهد بین‌المللی از سوی یک دولت، مستلزم ایجاد مسئولیت بین‌المللی برای کشور ناقض و جبران خسارات وارده است، اما واقعیت نظام حقوقی ایالات متحده، که مبتنی بر سیستم دو ساحتی (Dualist) است، پیچیدگی‌های خاص خود را به همراه دارد. این بدان معناست که صرف پذیرش یک توافق بین‌المللی توسط مذاکره‌کنندگان آمریکایی و انعقاد تفاهم‌نامه‌ها، لزوماً به معنای تعهدآور شدن آن توافق برای ایالات متحده از منظر قانون‌گذاران داخلی و قضات این کشور نخواهد بود، مگر آنکه سازوکارهای لازم برای ادغام آن در نظام حقوق داخلی فراهم شود. این واقعیت، سرنوشتی مشابه آنچه برای بسیاری از تعهدات بین‌المللی آمریکا، از جمله در مورد برجام رخ داد، را رقم زده است؛ توافقی که علیرغم امضای مقامات عالی‌رتبه، با موانع داخلی متعددی در مسیر اجرا مواجه شد. بنابراین، در این یادداشت، بر آنیم تا با نگاهی دقیق و تحلیلی، و با بهره‌گیری از چارچوب قوانین داخلی ایالات متحده، جایگاه واقعی معاهدات و تعهدات بین‌المللی این کشور را در بوته نقد و بررسی قرار دهیم تا تصویری روشن از تعامل میان اراده سیاسی، الزامات حقوقی داخلی و تعهدات بین‌المللی ارائه گردد.

اصل “خوداجرا” و “غیر خوداجرا” بودن معاهدات در نظام حقوقی ایالات متحده
در نظام حقوقی ایالات متحده آمریکا، تمایز میان معاهدات «خوداجرا” (Self-Executing) و «غیر خوداجرا” (Non-Self-Executing) یکی از بنیادی‌ترین و در عین حال چالش‌برانگیزترین مفاهیم در تحلیل حقوقی تعهدات بین‌المللی این کشور محسوب می‌شود. این تمایز، صرفاً یک ملاحظه نظری نیست، بلکه پیامدهای عملی و تعیین‌کننده‌ای بر سرنوشت اجرای معاهدات در سطح داخلی دارد. یک معاهده خوداجرا، معاهده‌ای است که به محض لازم‌الاجرا شدن در سطح بین‌المللی، مستقیماً و بدون نیاز به هیچ‌گونه قانون‌گذاری تکمیلی از سوی کنگره، به بخشی از قوانین داخلی ایالات متحده تبدیل شده و توسط دادگاه‌ها قابل استناد و اجرا خواهد بود. این نوع معاهدات، به شهروندان و نهادهای آمریکایی امکان می‌دهند تا مستقیماً به مفاد آن استناد کرده و حقوق یا تکالیف ناشی از آن را در دادگاه‌ها پیگیری کنند. در مقابل، معاهدات غیر خوداجرا، علیرغم اینکه از منظر حقوق بین‌الملل برای ایالات متحده تعهدآور هستند، اما به خودی خود در نظام حقوق داخلی لازم‌الاجرا نیستند. برای آنکه این دسته از معاهدات بتوانند در داخل آمریکا اثرگذار باشند، نیاز به تصویب قوانینی از سوی کنگره دارند که مفاد آن را به قوانین داخلی تبدیل کرده و سازوکارهای اجرایی لازم را فراهم سازند. این تمایز، که ریشه در تاریخ حقوقی و تفاسیر قضایی ایالات متحده دارد، نشان‌دهنده رویکردی محتاطانه در قبال ادغام حقوق بین‌الملل در حقوق داخلی است و بر اهمیت نقش کنگره در فرآیند اجرای تعهدات بین‌المللی تأکید می‌ورزد. نحوه تشخیص اینکه یک معاهده در کدام دسته قرار می‌گیرد، اغلب موضوعی پیچیده و وابسته به تفسیر است که دادگاه‌ها، به ویژه دیوان عالی ایالات متحده، در طول زمان معیارهایی را برای این منظور توسعه داده‌اند. این معیارها معمولاً شامل بررسی قصد طرفین معاهده، زبان و لحن متن معاهده، و همچنین ماهیت تعهداتی است که در معاهده پذیرفته شده است. به عنوان مثال، اگر معاهده حاوی الزامات مشخص و قابل اجرا برای افراد باشد و قصد طرفین نیز بر اجرای مستقیم آن در داخل کشور دلالت کند، احتمال خوداجرا بودن آن بیشتر است. در غیر این صورت، اگر معاهده ماهیتی کلی‌تر داشته باشد یا اجرای آن منوط به اقدامات قانون‌گذاری آتی تشخیص داده شود، به عنوان معاهده غیر خوداجرا تلقی خواهد شد. این رویکرد، در عمل، قدرتی قابل توجه به کنگره و قوه قضائیه ایالات متحده در کنترل و شکل‌دهی به دامنه تعهدات بین‌المللی این کشور می‌بخشد و گاه می‌تواند منجر به عدم اجرای کامل یا مؤثر معاهدات بین‌المللی شود، همانطور که در مورد برجام نیز مشاهده شد، جایی که چالش‌ها بر سر «خوداجرا» بودن یا نبودن برخی از مفاد و نیاز به اقدامات قانونی تکمیلی، به موانعی در مسیر اجرای کامل تعهدات بدل گشت.
پیامدهای عملی این تمایز، بسیار گسترده و تعیین‌کننده است و بر نحوه اجرای تعهدات بین‌المللی ایالات متحده در حوزه‌های مختلف، از تجارت و حقوق بشر گرفته تا مسائل امنیتی و زیست‌محیطی، تأثیر می‌گذارد. زمانی که یک معاهده به عنوان «خوداجرا» شناخته می‌شود، دادگاه‌های آمریکایی می‌توانند مستقیماً به مفاد آن استناد کرده و شهروندان یا نهادهای دولتی را ملزم به رعایت آن نمایند. این امر، سرعت و قطعیت بیشتری به اجرای تعهدات بین‌المللی می‌بخشد و از اتکای صرف به اراده سیاسی کنگره برای تصویب قوانین لازم‌الاجرا می‌کاهد. با این حال، این رویکرد ممکن است با نگرانی‌هایی در مورد حاکمیت ملی و نقش دموکراتیک کنگره در تصویب قوانین مواجه شود، زیرا اجازه می‌دهد تا معاهدات بین‌المللی، بدون تصویب مستقیم کنگره، در نظام حقوقی داخلی اثرگذار شوند. در مقابل، معاهدات «غیر خوداجرا» نیازمند یک مرحله قانون‌گذاری داخلی هستند تا بتوانند در ایالات متحده اعمال شوند. این فرآیند، که معمولاً شامل تصویب قوانین توسط هر دو مجلس کنگره (مجلس نمایندگان و سنا) و امضای رئیس‌جمهور است، به کنگره کنترل بیشتری بر نحوه و میزان اجرای تعهدات بین‌المللی می‌بخشد. این امر می‌تواند تضمین کند که تعهدات بین‌المللی با منافع و اولویت‌های ملی ایالات متحده همسو هستند، اما در عین حال، فرآیند اجرای معاهدات را کند، پیچیده و وابسته به شرایط سیاسی و جناحی می‌کند. همانطور که در مورد برجام مشاهده شد، عدم تصویب قوانین حمایتی کافی از سوی کنگره یا تلاش‌های برخی از اعضای کنگره برای محدود کردن اختیارات رئیس‌جمهور در اجرای برجام، نشان‌دهنده چالش‌های ذاتی معاهدات غیر خوداجرا در نظام حقوقی آمریکا است. نقش تفاسیر قضایی در این میان، نقشی حیاتی ایفا می‌کند. دادگاه‌ها، در مواجهه با معاهدات مبهم یا مورد مناقشه، با اتکا به سوابق قضایی و اصول حقوقی، به تعیین خوداجرا یا غیر خوداجرا بودن آن‌ها می‌پردازند. این تفاسیر قضایی، به طور مداوم در حال شکل‌دهی به دامنه و حدود تأثیر حقوق بین‌الملل بر نظام حقوقی داخلی ایالات متحده هستند و می‌توانند به طور قابل توجهی بر توانایی این کشور در ایفای تعهدات بین‌المللی خود تأثیر بگذارند. در نتیجه، این تمایز، نمادی از تنش دائمی میان تعهدات بین‌المللی و حاکمیت داخلی در سیاست خارجی ایالات متحده است و درک عمیق آن برای تحلیل هرگونه توافق بین‌المللی که این کشور در آن مشارکت دارد، امری ضروری است.

نقش کنگره و رویه قضایی در تضمین یا تضعیف تعهدات بین‌المللی ایالات متحده
بررسی سازوکارهای داخلی ایالات متحده برای اجرای معاهدات، به ویژه با تمرکز بر پرونده برجام، ابعاد پیچیده‌ای از تعامل میان اراده سیاسی، الزامات قانونی و فشارهای داخلی را آشکار می‌سازد. در نظام حقوقی آمریکا، کنگره، متشکل از مجلس نمایندگان و سنا، نقشی محوری در فرآیند اجرای تعهدات بین‌المللی ایفا می‌کند. اگرچه رئیس‌جمهور به عنوان نماینده رسمی کشور در صحنه بین‌المللی، مسئولیت مذاکره و امضای معاهدات را بر عهده دارد، اما اعتبار و قابلیت اجرایی این معاهدات در داخل کشور، تا حد زیادی به تصویب و حمایت کنگره بستگی دارد. در مورد برجام، این وابستگی به وضوح نمایان شد. علیرغم اینکه برجام به عنوان یک «توافق سیاسی” (Executive Agreement) و نه یک «معاهده” (Treaty) که نیازمند تأیید دوسوم سنا است، توسط دولت اوباما مطرح شد، اما کنگره به شدت نسبت به آن واکنش نشان داد. کنگره از طریق تصویب قوانینی مانند «قانون بازنگری معاهدات هسته‌ای ایران” (Iran Nuclear Review Act) ، که به کنگره مهلت مشخصی برای بررسی و تصویب یا رد برجام می‌داد، قدرت نظارتی خود را اعمال کرد. این قانون، عملاً کنگره را در فرآیند اجرای برجام دخیل ساخت و به اعضای کنگره اجازه داد تا با ارائه لوایح یا قطعنامه‌هایی، اجرای بخش‌هایی از توافق را محدود یا متوقف کنند. مخالفت‌های گسترده در کنگره، به ویژه از سوی حزب جمهوری‌خواه، منجر به عدم تصویب قوانین حمایتی لازم برای تسهیل اجرای برجام در بخش‌های اقتصادی (مانند رفع تحریم‌های ثانویه) شد. این عدم همراهی کنگره، حتی پس از امضای برجام، اجرای مؤثر آن را با موانع جدی روبرو ساخت و زمینه را برای خروج دولت بعدی آمریکا از توافق فراهم کرد. علاوه بر کنگره، قوه قضائیه نیز می‌تواند نقش تعیین‌کننده‌ای در تضمین یا تضعیف تعهدات بین‌المللی ایفا کند. اگرچه در پرونده برجام، چالش‌های حقوقی مستقیمی که منجر به ابطال یا توقف اجرای آن توسط دادگاه‌ها شود، به چشم نمی‌خورد، اما تفسیرهای قضایی از مفاد قانون اساسی و قوانین عادی، می‌تواند بر دامنه اختیارات رئیس‌جمهور در اجرای معاهدات تأثیر بگذارد. به عنوان مثال، دعاوی حقوقی احتمالی در مورد نحوه اجرای تحریم‌ها یا تعهدات مالی مرتبط با برجام، می‌توانست از طریق دستگاه قضایی مورد بررسی قرار گیرد و نتایج آن نیز بر سرنوشت توافق سایه افکند. در نهایت، تحلیل پرونده برجام نشان می‌دهد که چگونه سیاست‌های داخلی و تغییر دولت‌ها، مستقیماً بر تعهدات بین‌المللی آمریکا تأثیر می‌گذارند. اراده سیاسی رئیس‌جمهور و کنگره، با توجه به اولویت‌های حزبی و ملی، می‌تواند چارچوب‌های قانونی موجود را به چالش کشیده و حتی بر اجرای تعهدات بین‌المللی اولویت‌دار غلبه کند. این پدیده، که در آن اراده سیاسی بر تعهدات حقوقی بین‌المللی سایه می‌اندازد، یکی از مهم‌ترین درس‌هایی است که از برجام می‌توان آموخت و بر ضرورت درک دینامیک‌های پیچیده قدرت در واشنگتن برای تحلیل تعهدات بین‌المللی این کشور تأکید دارد.
این تعامل میان کنگره، قوه قضائیه و رئیس‌جمهور، چارچوبی پیچیده برای اجرای معاهدات در ایالات متحده ترسیم می‌کند که می‌تواند هم به تضمین و هم به تضعیف تعهدات بین‌المللی منجر شود. در مورد برجام، اگرچه دولت اوباما تلاش کرد تا با استفاده از اختیارات اجرایی خود، توافق را به پیش ببرد، اما مقاومت کنگره و عدم تصویب قوانین حمایتی لازم، عملاً اجرای کامل و پایدار آن را ناممکن ساخت. این امر، زمینه‌ساز خروج دولت ترامپ از برجام شد، اقدامی که با استناد به اختیارات ریاست جمهوری صورت گرفت و نشان داد که چگونه یک تغییر در رأس قدرت اجرایی، می‌تواند تعهدات بین‌المللی پیشین را تحت‌الشعاع قرار دهد. این پدیده، که گاه از آن به عنوان «نوسان سیاست خارجی» یاد می‌شود، پیامدهای عمیقی برای اعتبار بین‌المللی ایالات متحده و توانایی آن در ایجاد توافقات پایدار با سایر کشورها دارد. کنگره، از طریق ابزارهای نظارتی و قانون‌گذاری خود، به طور مداوم بر عملکرد قوه مجریه در قبال معاهدات نظارت دارد. این نظارت می‌تواند به صورت مثبت، از طریق تصویب قوانینی که اجرای معاهدات را تسهیل می‌کنند و تضمین‌کننده تعهدات بین‌المللی هستند، یا به صورت منفی، از طریق وضع قوانین محدودکننده و یا عدم تصویب قوانین لازم، عمل کند. در مورد برجام، اقدامات تقنینی کنگره، عمدتاً در جهت محدود کردن اختیارات رئیس‌جمهور و افزایش نظارت بر اجرای توافق صورت گرفت. همچنین، تفسیرهای احتمالی قوه قضائیه از قوانین مرتبط با تحریم‌ها یا اختیارات ریاست جمهوری در قبال معاهدات، می‌توانست بر نحوه اجرای برجام تأثیر بگذارد. اگرچه پرونده خاص برجام به طور مستقیم از سوی دیوان عالی مورد رسیدگی قرار نگرفت، اما سوابق قضایی در مورد معاهدات دیگر نشان می‌دهد که دادگاه‌ها می‌توانند با تفسیرهای خود، دامنه اختیارات دولت در اجرای معاهدات را محدود یا گسترش دهند. این موضوع، به ویژه در مواردی که معاهدات ماهیت «غیر خوداجرا» دارند و برای اجرا به قوانین داخلی نیاز است، اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. در چنین شرایطی، تفسیرهای قضایی از قوانین مصوب کنگره می‌تواند تعیین‌کننده باشد. در نتیجه، باید اذعان داشت که سیاست‌های داخلی ایالات متحده، از جمله رقابت‌های جناحی، فشارهای گروه‌های ذینفع و تغییر اولویت‌های ملی، نقش اساسی در شکل‌دهی به رویکرد کنگره و رئیس‌جمهور در قبال معاهدات بین‌المللی ایفا می‌کند. پرونده برجام نمونه‌ای بارز از این است که چگونه عوامل داخلی می‌توانند بر تعهدات بین‌المللی یک قدرت جهانی تأثیر گذاشته و حتی آن را تضعیف کنند. این امر، درس مهمی برای ایران و سایر کشورها در برقراری روابط و انعقاد توافق با ایالات متحده به همراه دارد: درک عمیق و واقع‌بینانه از دینامیک‌های قدرت داخلی آمریکا، فراتر از بیانیه‌های رسمی و پروتکل‌های دیپلماتیک، امری حیاتی برای پیش‌بینی‌پذیری و پایداری تعهدات بین‌المللی این کشور است.

تحلیل تطبیقی رویکرد ایالات متحده در قبال معاهدات بین‌المللی
بررسی تطبیقی رویکرد ایالات متحده در قبال معاهدات بین‌المللی با سایر نظام‌های حقوقی، پرده از تضادی بنیادین میان مدل‌های حکمرانی جهانی برمی‌دارد که درک آن برای تدوین راهبردهای دیپلماتیک ایران امری حیاتی است. ایالات متحده به عنوان پیشگام رویکردی که عموماً «دوگانه‌گرا» تلقی می‌شود، معاهدات را نه به عنوان بخش جدایی‌ناپذیر و خودکار از حقوق داخلی، بلکه به عنوان تعهداتی می‌نگرد که برای نفوذ به ساختار قانونی ملی، نیازمند سازوکارهای واسط یا «قوانین اجرایی» هستند. این در حالی است که بسیاری از نظام‌های حقوقی در اروپا و آمریکای لاتین، با گرایش به «تک‌گرایی» (Monism)، معاهدات را پس از تصویب، بدون نیاز به قانون‌گذاری تقنینی مضاعف، مستقیماً در سلسله‌مراتب قوانین داخلی جای داده و به قضات اجازه می‌دهند تا به طور مستقیم به آن‌ها استناد کنند. این شکاف عمیق، پیامدهای راهبردی سنگینی دارد؛ چرا که در سیستم ایالات متحده، حتی معاهده‌ای که به امضای عالی‌ترین مقام اجرایی رسیده و تشریفات قانونی را طی کرده باشد، در مواجهه با قوانین داخلی بعدی کنگره یا تفسیرهای محدودکننده قضایی، به راحتی آسیب‌پذیر است. در مقایسه، نظام‌های تک‌گرا با اعطای «اثر مستقیم» (Direct Effect) به معاهدات، ثبات و پیش‌بینی‌پذیری بیشتری را برای طرف‌های خارجی فراهم می‌آورند. تحلیل این تفاوت ساختاری به ایران می‌آموزد که در مذاکره با واشنگتن، صرفِ تکیه بر اعتبار بین‌المللی امضای دولت کافی نیست و باید فراتر از دیپلماسی کلاسیک، نفوذ در لایه‌های تقنینی و تضمین‌های داخلی را در دستور کار قرار داد. ضعف اصلی نظام آمریکا در این حوزه، نه در فقدان تعهد، بلکه در گره خوردن سرنوشت حقوق بین‌الملل به نوسانات سیاست داخلی است که به شرکای بین‌المللی این کشور، از جمله ایران، هشدار می‌دهد که بدون ساختارهای حقوقی تضمین‌کننده در داخل ایالات متحده، هرگونه توافق بین‌المللی ممکن است با تغییر بادهای سیاسی، دستخوش تحولات ساختاری یا حتی ابطال عملی گردد.
درس‌های حاصل از این مقایسه برای ایران تنها محدود به فهم تفاوت‌های شکلی نیست، بلکه مستلزم بازنگری در مدل‌های حقوقی داخلی در فرآیند مذاکره و تضمین اجرای توافقات است. ایران به عنوان کشوری که در نظام حقوقی خود ظرفیت‌های متفاوتی برای پذیرش تعهدات بین‌المللی دارد، باید از تجربه‌ تلخ و شیرینِ تعامل با قدرت‌های دوگانه‌گرا همچون آمریکا بیاموزد که معاهدات، زمانی از سطح بیانیه‌های سیاسی فراتر می‌روند که در ساختار تقنینی و رویه قضایی طرف مقابل «درونی‌سازی» شوند. در نظام‌های تک‌گرا، دادگاه‌ها نگهبانان اجرای تعهدات بین‌المللی هستند و در نظام‌های دوگانه‌گرا، این کنگره‌ها و پارلمان‌ها هستند که حرف آخر را می‌زنند. ایران در فرآیند مذاکره، باید به جای تمرکز صرف بر متن معاهده، بر «تشریفات الحاقی» و «تضمین‌های تقنینی» تمرکز کند تا از سدِ سیستم‌های حقوقی محافظه‌کار و سیاست‌زده عبور نماید. مطالعه نظام‌های حقوقی دیگر نشان می‌دهد که کشورهای موفق، با بهره‌گیری از «کلوزهای اجرایی» یا پیش‌بینی سازوکارهای قضایی مستقل برای حل منازعات ناشی از معاهدات، هزینه‌های نقض احتمالی را برای طرف مقابل افزایش می‌دهند. درس اصلی برای تیم‌های مذاکره‌کننده ایران این است که در مواجهه با ایالات متحده، باید استراتژی مذاکره را با درکِ ماهیتِ «شکننده»ی معاهدات در نظام دوگانه‌گرا تطبیق دهند. این بدان معناست که در تعاملات آینده، به جای بسنده کردن به تعهدات ریاست‌جمهوری که به راحتی با تغییر دولت تغییر می‌کنند، باید به دنبال ایجاد «ائتلاف‌های حقوقی» و «بسته‌های تقنینی» بود که حتی در صورت خروج یک دولت از توافق، هزینه‌های سیاسی و حقوقی سنگینی را بر ساختار داخلی کشور مقابل تحمیل کند. در نهایت، راهبرد ایران باید ترکیبی هوشمندانه از دیپلماسی کلاسیک و مهندسی حقوقی داخلی باشد که بتواند شکاف‌های موجود در سیستم‌های دوگانه‌گرا را به فرصتی برای تضمین پایداری تعهدات بین‌المللی تبدیل کند و از این طریق، آسیب‌پذیری ناشی از سیاست‌های داخلیِ ناپایدار سایر کشورها را به حداقل برساند.