مطالعه موردی برای نقدچارچوب برنامه هفتم
​​​​​​​گروه ترانزیت- نوراله بیرانوند - رییس جمهورپزشکیان درمناظره های انتخاباتی و پس از پوشیدن ردای ریاست جمهوری همواره تاکید نموده اندکه برای حل مشکلات فعلی کشور نیازی به ارایه برنامه جدیدی وجودندارد و برنامه دولت وی اجرای سیاست‌های کلی و برنامه هفتم توسعه خواهدبود بااین‌حال دولت چهاردهم تاکنون برنامه عملیاتی که متضمن تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه باشد را ارایه ننموده است و ازطرفی هم علی‌رغم سپری شدن شش ماه از آغازاجرای برنامه هفتم توسعه نشانه ای از تغییر محسوس شرایط کشور در راستای تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه در عرصه کشور قابل مشاهده نیست. این نوشتار ابتدا باطرح 3 سوال اساسی و ارایه پاسخ‌های مرتبط سعی می شودتحلیلی از رویکرد رییس جمهوردرخصوص برنامه هفتم توسعه ارایه شودسپس باانطباق چارچوب تحلیلی در بخش حمل ونقل ریلی ضرورت بازنگری دربرنامه هفتم وتدوین برنامه عملیاتی واقع گرایانه مورداشاره قرار می گیرد.

درخصوص رویکرد رییس جمهور نسبت به سیاست‌های کلی و برنامه هفتم  توسعه سوالات اساسی زیرمطرح است:
1- آیادولت چهاردهم ساختار،اهداف وشاخصهای کمی برنامه هفتم توسعه راواقع گرایانه وقابل اجرا می داندومسئولیت تحقق اهداف برنامه را هم بعهده می گیردیاصرفا بدلیل تصویب قانون هفتم توسعه درمجلس وپایبندی دولت به اجرای قانون ودرراستای تقویت شعاروفاق ملی چنین موضع گیری رااتخاذنموده است؟
 2- باتوجه به اینکه عملیاتی شدن برنامه هفتم مستلزم تدوین واجرای برنامه های عملیاتی بخشی توسط دستگاههای اجرایی درچارچوب برنامه هفتم است آیادستگاههای اجرایی چنین برنامه ای تدوین نموده اند وحرکت اقتصادی کشوربرمبنای این برنامه عملیاتی است؟ 
3- آیاقانون بودجه 1403بعنوان اولین برش یکساله ازبرنامه هفتم توسعه همراستایی لازم رابااهداف وشاخصهای کمی این برنامه  داردوبااجرای آن یک پنجم اهداف مدنظربرنامه هفتم توسعه محقق خواهدشد؟

بانگاهی به ساختاربرنامه هفتم، قانون بودجه سال1403واقدامات دستگاههای اجرایی  می توان چنین استنباط کرد:
1- ساختاربرنامه هفتم توسعه از انسجام لازم برخوردارنیست واهداف این برنامه بدون بازتعریف جایگاه ایران درزنجیره تامین جهانی ولحاظ نمودن محدودیتهای منابع کشورتعیین شده اندبنابراین بیشترجنبه ای آرمانی داشته وغیرقابل دسترس می باشند.برهمین اساس گرچه تاکنون اظهارنظررسمی ازطرف  تیم اقتصادی دولت نسبت به برنامه هفتم منتشرنشده است لکن به نظر می رسدموضع گیری رییس جمهوردرخصوص پایبندی به اجرای برنامه هفتم توسعه را بایددرپایبندی ایشان به رعایت قانون وتقویت وفاق ملی تعبیرکردنه باورمندی به تحقق پذیری اهداف برنامه.
2- ازآنجاکه ساختاربرنامه ریزی کشورغالباازبالابه پایین بوده و سازمان برنامه وبودجه براساس دیدگاههای خودوبدون توجه به واقعیات وچالشهای بخشهای مخلتلف واجماع نظر با کارشناسان بخش مربوطه وسایرذینفعان در بخش خصوصی نسبت به تدوین برنامه بخشی می نمایندوازطرفی هم سازکارهای مدنی لازم برای مشارکت بخش خصوصی در تدوین برنامه فراهم نیست بعلاوه دستگاههای اجرایی فاقدظرفیتهای نهادی لازم برای تدوین برنامه راهبردی هستند بنابراین نه سازمان برنامه وبودجه برنامه عملیاتی روشنی برای تحقق اهداف برنامه هفتم دربخشهای مختلف تدوین نموده است ونه دستگاههای اجرایی دراین زمینه برنامه های قابل اجرایی ارایه نموده اند.نه بخش خصوصی آمادگی لازم را برای نقش آفرینی لازم دارد.البته منظورازبرنامه عملیاتی برنامه ای ایست که درچارچوب ظرفیت‌های اجرایی،منابع مالی و زمان‌بندی 5ساله قابلیت تحقق داشته باشد و مورداجماع نسبی همه ذینفعان مربوطه باشد.به عنوان مثال براساس قانون برنامه هفتم توسعه 35درصد رشد8 درصدی GDPکشورازطریق ارتقاء بهره وری پیش بینی شده است درحالی‌که برنامه روشنی که تحقق چنین هدفی را درسطح ملی و دستگاه اجرایی تضمین نماید وجودندارد.
3- قانون بودجه سال1403آشکارا برشی یکساله از برنامه هفتم نیست چراکه نه میزان منابع مالی و نه نحوه تخصیص آن کمک قابل اعتنایی به تحقق اهداف برنامه هفتم نمی نماید. 
در ادامه با هدف راستی آزمایی چارچوب تحلیلی فوق جایگاه حمل ونقل ریلی بعنوان یکی از زیرساخت‌های حیاتی توسعه پایدارکشور درسیاست‌های کلی و برنامه توسعه هفتم مورد بررسی قرار می گیرد و به پشتوانه اطلاعات این بخش اعتبارپاسخ‌های ارایه شده دربالامورد واکاوی قرار می‌گیرد.

جایگاه حمل ونقل ریلی درسیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه:
در بند9و10سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه موضوع توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل بصورت مستقیم یا غیرمستقیم مورداشاره قرارگرفته است:
ماده9-اجرای چند طرح عظیم اقتصادی ملی، پیشران، زیرساختی، روزآمد و مبتنی بر آینده‌نگری. 
۱۰- فعال‌سازی مزیت‌های جغرافیایی ـ سیاسی و تبدیل جمهوری اسلامی ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل و نقل با روان‌سازی مقررات و ایجاد و توسعه زیرساخت‌های لازم.

جایگاه حمل ونقل ریلی دربرنامه هفتم توسعه:
ماده2-رشدسالانه بخش حمل ونقل وانبارداری 10درصد تعیین می گرددکه 5/3درصدآن از طریق افزایش بهره وری می باشد
ماده ۴۸– به منظور تحقق سیاست های کلی از جمله رشد اقتصادی، اجرای طرح‌های عظیم اقتصادی ملی، پیشران، روزآمد و مبتنی بر آینده نگری و تکمیل زنجیره ارزش و جهش اقتصادی اقدامات زیر انجام می شود:
الف- سازمان با همکاری وزارتخانه های ذیربط مکلف است چند طرح بزرگ اقتصادی ملی و پیشران از جمله موارد زیر را تهیه نموده و ظرف سه ماه از لازم الاجرا شدن این قانون به تصویب هیأت وزیران برساند:
1-دالانهای راهبردی گذر (ترانزیت) ریلی و دریایی
2-قطار سریع السیر در مسیرهای طولانی و پرمسافر از جمله تهران- مشهد

برای تحقق اهداف کمی مورداشاره احکام زیردرماده57 قانون برنامه هفتم توسعه درج شده اند:
ث- به منظور تحقق اهداف ذکر شده در ماده (۵۶) این قانون در زمینه حمل و نقل ریلی و ارتقای بهره این بخش از طریق جلب مشارکت بخش غیر دولتی، اقدامات زیر انجام می شود:
شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران مکلف است کشنده های متوقف بیش از پنج سال را که باز سازی آنها دارای صرفه اقتصادی است، تا پایان سال دوم اجرای برنامه با استفاده از روشهای مشارکت عمومی- خصوصی راه اندازی یا واگذار نماید.
وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با لحاظ ظرفیت سالانه تولیدداخل، نسبت به صدور مجوز واردات کشنده های ریلی با رعایت قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار با سن کمتر از پانزده سال با اولویت کشنده های نو اقدام نماید. آیین نامه اجرائی این بند توسط وزارت راه و شهر سازی با هماهنگی بانک مرکزی و با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت و با در نظر گرفتن مشوقهای قانونی لازم از جمله اعطای تخفیف در عوارض گمرکی، تهیه می شود و به تصویب هیأت وزیران میرسد.
دولت مکلف است زیان بخش مسافری شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران را با احتساب شاخصهای بهره ، در بودجه سنواتی پیشبینی و جبران نماید. شرکت راه آهن موظف است از محل اعتبارات تخصیص یافته نسبت به نو سازی ناوگان مسافری، توسعه ایستگاه ها، تراک بندی، ایمن سازی، به سازی و باز سازی زیرساخت شبکه ریلی از جمله خطوط، ابنیه فنی، سامانه (سیستم) علائم و ارتباط و نو سازی و توسعه ماشین آلات خودکار (مکانیزه) اقدام نماید
بند الحاقی3– شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران مکلف است قطارهای باری را به صورت برنامه ای مبدأ- مقصد سیر دهد و مجوز تشکیل و سیر قطار (قطار کامل) را به بخش خصوصی، غیر دولتی و تعاونی اعطا کند، به نحوی که تا پایان سال دوم اجرای این قانون، سیر تمامی قطارهای باری کشور به صورت منظم و برنامه ای انجام شود. آیین نامه اجرائی این بند، با پیشنهاد وزارت راه و شهر سازی تهیه می شود و به تصویب هیأت وزیران می رسد. وزارت راه و شهر سازی مکلف است گزارش عملکرد این جزء را هر شش ماه یکبار به کمیسیون عمران مجلس ارسال نماید.
بابررسی اهداف برنامه هفتم، قانون بودجه سال1403واقدامات وزارت راه وشهرسازی وشرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران به عنوان دستگاه اجرایی درزمینه حمل ونقل ریلی  می‌توان چنین استنباط کرد:
1-هدف اصلی تعیین شده برای این بخش(سهم حمل و نقل ریلی از جابه جایی کل بار زمینی داخلی30درصد)جنبه آرمانی داشته وبه دلایل زیرقابلیت تحقق در5سال برنامه هفتم توسعه نخواهدداشت:
 -هدف مذکور پشتوانه مطالعاتی معتبری ندارد و به نظر می رسدکه بانگاهی به متوسط سهم حمل ریلی درجهان چنین هدفی تعیین گردیده است.معتبرترین سندی که در این زمینه وجودداردمطالعه شرکت مشاور بین المللی رولندبرگردرزمینه استراتژی وساختارشرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران است که طی سالهای95تا97انجام شدودوسناریو پیشنهادات خودرابرای توسعه حمل ونقل ریلی ارایه نموده است که مورداستنادواستفاده قرارنگرفته است.
-افزایش سهم حمل ونقل ریلی مستلزم انجام سرمایه گذاریهای سنگین درتوسعه زیرساختها وناوگان ریلی می باشد.براساس مطالعه شرکت رولندبرگربرای دستیابی به سهم ریلی  24درصدی از بازارحمل ونقل کشورنیازبه انجام سرمایه گذاری حداقل50میلیارددلاری می باشدکه عمده این سرمایه گذاری مربوط به بخش زیرساخت بوده وبدلیل فقدان توجیه اقتصادی برای بخش خصوصی لاجرم بیشتراین منابع می بایستی توسط دولت تامین گردد.باتوجه به محدودیتهای درآمدی دولت از یک طرف ومحدودیت جذب منابع مالی خارجی بدلیل اعمال تحریمهای بین المللی تامین منابع مالی مورداشاره ازتوان مالی دولت خارج می باشد.
-سایراهداف واحکام برنامه هفتم توسعه  مرتبط با بخش حمل ونقل به ویژه مواد56و57 متناسب با سهم30درصدی بخش ریلی نیست وبرنامه هفتم دراین زمینه از انسجام درونی برخوردارنیست.
-حتی بافرض واردنبودن نقدهای مورداشاره در بالا وامکان فراهم نمودن منابع مالی لازم بدلایل فنی واجرایی درخوشبینانه ترین حالت دوره تنفیذقرارداداجراوراه اندازی مگاپروژه های ریلی که نقش کلیدی در افزایش سهم بازارریلی را ایفا می نمایندحداقل 4سال است که عملا تاثیرقابل توجهی برافزایش سهم ریلی تاپایان دوره برنامه هفتم نخواهدداشت.
2- برنامه هاواقدامات راهبردی وزارت راه وشهرسازی وسازمانها وشرکتهای زیرمجموعه مرتبط با بخش حمل ونقل(سازمان بنادرودریانوردی،سازمان راهداری و حمل ونقل جاده ای، شرکت توسعه زیربناهای حمل ونقل وشرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران)تحقق هدف30درصدی حمل ونقل ریلی را پشتیبانی نمی نماید.بعنوان نمونه برنامه واقدامات سازمان بنادرودریانوردی درخصوص توسعه زیرساختهای ریلی دربنادرکشورهمراستابابرنامه های توسعه ریلی توسط شرکت راه آهن نبوده و سرمایه گذاری بسیاراندکی دراین زمینه در بنادرکشورصورت می گیردکه عملاافزایش سهم حمل ونقل ریلی بین المللی را محدود می سازد.
3- منابع تخصیصی به بخش ریلی درقانون بودجه سال1403هیچ تناسبی با اهداف برنامه5ساله هفتم نداردوعملانمی توان آن رابرشی یکساله ازبرنامه توسعه هفتم به شمارآورد.کل منابع مالی تخصیص یافته به شرکت راه آهن ج.ا.ا درقالب منابع عمومی حدود5همت است که حداکثرتکافوی پوشش یک سوم هزینه های نگهداری وتعمیرات خط وسازه های فنی وناوگان لکوموتیوهای مسافری وباری است وتوسعه زیرساختهای جدید بااستفاده از منابع بودجه سال1403امکان پذیر نمی باشد.

جمع بندی:
سند برنامه، تفاهم‌نامه‌ای میان سیاست‌گذاران، برنامه‌ریزان، مدیران و ذی‌نفعان برنامه است وبه نظر می رسداجماع نظرقابل قبولی درخصوص سندبرنامه هفتم توسعه در بین همه ذینفعان وجودندارد و بازنگری درآن اجتناب ناپذیر است درغیراین صورت درخوشبینانه ترین حالت نتایج حاصله بعد از گذشت 5سال مشابه نتایج اجرای برنامه ششم توسعه خواهد بود.ارزیابی‌ها از میزان اجرایی شدن برنامه‌های توسعه قبلی به عملکردی در حدود ۳۰ درصد اشاره دارد. همچنین بنا بر ارزیابی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تحقق اهداف برنامه برای برنامه ششم توسعه حتی زیر 10 درصد است. طراحی نظام‌نامه فعلی بدون آسیب‌شناسی نسبت به دلایل عدم توفیق برنامه‌های توسعه گذشته، این نگرانی را ایجاد می‌کند که مجدد گرفتار همان اشتباهات گذشته شویم.
تشدید بی‌سابقه تحریم‌های همه‌جانبه و کاهش سطح مبادلات اقتصادی و مالی و توقف مذاکرات احیای برجام، توقف چندین ساله پروژه‌های سرمایه‌گذاری و زیرساختی نیازمند تأمین مالی یا فناوری خارجی و ... از جمله مهم‌ترین شرایط محیطی (بین‌المللی) طراحی برنامه هفتم است که در بازنگری برنامه هفتم باید مدنظرقرارگیرد.