گروه راهبردی - مرتضی  فاخری - در شرایطی که گرمای نبرد نظامی با آمریکا در منطقه فروکش کرده و ایران از پیکار تحمیلی با دستاوردهایی راهبردی خارج شده است، اکنون میدان تازه‌ای گشوده شده که نه با توپ و تانک، که با ارز و زنجیره تأمین و مسیرهای مالی رقم می‌خورد. جنگ تمام‌نشدنیِ تحریم‌ها، آموخت که بقای موقعیت‌های میدانی بدون بازتعریف ساختارهای اقتصادی، سرابی بیش نیست. در این میان، مناطق آزاد تجاری-صنعتی ایران، که روزگاری به مثابه پنجره‌های رو به جهانِ بیرون طراحی شده بودند، همچون سرمایه‌ای خاک‌خوردۀ بی‌استفاده مانده‌اند؛ نه به خاطر کمبود ظرفیت جغرافیایی یا نبود مشتری خارجی، بلکه به دلیل معماری فرسودۀ حکمرانی که این مناطق را از کارویژه اصلی خود یعنی تبدیل شدن به پایگاه‌های تجارت منطقه‌ای، جذب سرمایه‌های سرگردان و خنثی‌سازی تحریم  دور ساخته است. تجربه سه دهه نشان داده که هرگاه اختیارات گمرکی، بانکی و قضایی از این مناطق سلب یا میان نهادهای متعدد تقسیم شده، سرعت عمل و جذابیت سرمایه‌گذاری در آنها به سطح یک بنگاه محلی تنزل یافته است. اکنون که ایران در پساجنگ به بازآرایی موازنه قدرت می‌پردازد، احیای مناطق آزاد نه یک گزینه فرعی که یک ضرورت فوری برای تثبیت دستاوردهای راهبردی در برابر فشارهای بیرونی است؛ اما این احیا بی‌اصلاح ساختار مدیریتی، توزیع مجدد مسئولیت‌ها و سپردن استقلال عملیاتی به آنها، همچون تلاش برای حرکت با خودرویی در گل‌نشسته خواهد ماند. پرسش کلیدی امروز اقتصاد ایران این نیست که آیا مناطق آزاد می‌توانند در جنگ اقتصادی مؤثر باشند، بلکه این است: آیا نهادهای حاکمیتی آمادگی واگذاری سکان واقعی به این مناطق را دارند، یا باز هم شاهد تدوین آیین‌نامه‌هایی خواهیم بود که هر پنجره را به بسته‌ای از مجوزهای موازی تبدیل می‌کند؟

اقتصاد دفاعی و ژئواکونومیک
در جغرافیای اقتصاد مقاومتی، مناطق آزاد تجاری-صنعتی ایران همواره با نگاهی کالایی و ترانزیتی طراحی شده‌اند؛ انگاره‌ای که آنها را به انبارهایی برای تخلیه کالاهای وارداتی یا ویترینی برای فروش اقلام خارجی با معافیت مالیاتی تبدیل کرده است. اما تجربه تحریم‌های تمام‌عنان آمریکا و ضرورت عبور از کانال‌های مالی مسدودشده، این پرسش را پیش می‌کشد: چرا همین مناطق نمی‌توانند به جای نقش انبار و تخفیف‌گاه، به مراکز تأمین مالی مقاوم و هاب‌های ارزی-بانکی مستقل از سوئیفت تبدیل شوند؟ واقعیت آن است که در شرایطی که هر بانک بین‌المللی از ترس جریمه‌های واشنگتن، گره‌زدن با یک نهاد ایرانی را به مثابه شراکت با یک موجود پرخطر تلقی می‌کند، مناطق آزاد می‌توانند با اتکا به ابزارهایی نظیر قراردادهای تهاتری چندجانبه، صدور اوراق مالی خرد مبتنی بر کالاهای استراتژیک ذخیره‌شده در گمرکات خود، و ایجاد اتاق‌های پایاپای ارزی مستقل، حلقه گمشده زنجیره تجارت تحریم‌ناپذیر را بازآفرینی کنند. چنین تحولی مستلزم بازتعریف مأموریت این مناطق از ترانزیت ساده به تأمین مالی زنجیره تولید و صادرات است. به عبارت روشن‌تر، منطقه آزاد موفق، منطقه‌ای نیست که در آن کالای خارجی ارزان‌تر فروخته شود، بلکه منطقه‌ای است که صادرکننده داخلی بتواند بدون نگرانی از بسته‌شدن حساب بانکی خود، برای تأمین مالی سفارش صادراتی اش، از صندوق‌های سرمایه‌گذاری مستقر در همان منطقه تسهیلات بگیرد و بازپرداخت را نیز با ارز حاصل از صادرات انجام دهد. این مدل که نمونه آن را می‌توان در مناطق آزاد چین و امارات با ابزارهایی نظیر «فاینانس در برابر سهام کالایی» مشاهده کرد، نیازمند طراحی نهادی جدیدی است که در آن، منطقه آزاد به جای حلقه آخر زنجیره تأمین (محل مصرف و توزیع)، به حلقه اول (محل تأمین مالی و تجمیع سفارش) بدل شود.
از سوی دیگر، تبدیل مناطق آزاد به هاب تأمین مالی مقاوم، تنها با تغییر مقررات داخلی میسر نیست، بلکه مستلزم جراحی در معماری حکمرانی ارزی و بانکی کشور نیز هست. در شرایط کنونی، هر منطقه آزاد عملاً فاقد اختیار گشایش اعتبار اسنادی مستقل، انتشار ابزارهای مالی بین‌المللی یا انعقاد توافق‌های پایاپای دوجانبه با همتایان خارجی خود است؛ چراکه تمام این امور به بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار محول شده که عملاً انعطاف‌پذیری لازم برای طراحی مکانیسم‌های مالی متناسب با ریسک تحریم را ندارند. اما اگر بخواهیم از منطقه آزاد انتظار خنثی‌سازی تحریم را داشته باشیم، ناگزیر باید به آن استقلال عملیاتی در ترتیبات مالی جایگزین اعطا کنیم. برای مثال، یک منطقه آزاد می‌تواند با اتکا به زیرساخت بلاکچین و رمزارزهای بانک مرکزی چند کشور همسایه، شبکۀ تأمین مالی غیرمتمرکزی ایجاد کند که ردپای دلاری در آن وجود نداشته باشد؛ اما چنین ابتکاری در چارچوب قوانین موجود نه تنها مجاز نیست، بلکه گاه با اتهام دورزدن تحریم مواجه می‌شود. نکته ظریف اینجاست که سیاستگذار باید میان دو مفهوم «دورزدن تحریم» و «طراحی مسیرهای جایگزین مالی» تفکیک قائل شود. اولی ناظر بر اقداماتی با ریسک پنهان‌کاری و دومی مبتنی بر شفافیت و پیمان‌های چندجانبه با شرکای تجاری است. مناطق آزاد، به دلیل برخورداری از موقعیت جغرافیایی ممتاز و معافیت‌های گمرکی، بهترین بستر برای آزمایش این مسیرهای جایگزین هستند؛ مشروط بر آنکه دیگر آنها را به مثابه انبار کالا، بلکه به مثابه آزمایشگاهی برای اقتصاد ضدتحریم در نظر بگیریم. اگر این نگاه شکل نگیرد، همچنان شاهد خواهیم بود که مناطق آزاد، با وجود تمام وعده‌های دهه‌های گذشته، در بحرانی‌ترین لحظات فشار خارجی، عملاً نقشی فراتر از یک بازارچه مرزی ایفا نمی‌کنند و فرصت تبدیل شدن به سنگرهای اقتصادی در جنگ تمام‌نشدنی تحریم‌ها را از دست می‌دهند.

حکمرانی و چابک‌سازی دولت
در میان انبوه سیاست‌های اعلانی برای رونق مناطق آزاد، کمتر کسی به این پرسش بنیادین پاسخ داده که چرا پس از سه دهه، این مناطق هنوز نتوانسته‌اند به قطب‌های تجاری و سرمایه‌پذیر تراز اول منطقه تبدیل شوند. واقعیت تلخ اما روشن است: انباشت ۲۵ آیین‌نامه اجرایی و دستورالعمل دست‌وپاگیر که هر یک سهمی از اختیارات این مناطق را به نهادی بیرون از حاکمیت آنها واگذار کرده، عملاً مناطق آزاد ایران را به موجودی فلج و درمانده بدل ساخته است. پارادوکس حکمرانی در اینجا به اوج خود می‌رسد: از یک سو از مناطق آزاد انتظار می‌رود در جنگ اقتصادی، نقش پیشانی مقاومت را ایفا کنند و کانال‌های تحریم‌شده مالی را دور بزنند، و از سوی دیگر، حتی برای تمدید یک مجوز گمرکی یا گشایش یک خط اعتبار اسنادی مستقل، ناگزیر از کسب امضای سه وزارتخانه و دو نهاد نظارتی متفاوت هستند. این معماری نادرست تفکیک قوا، هر ابتکار عملی را پیش از تولد خفه می‌کند. به عبارت دیگر، مناطق آزاد ایران امروز همچون راننده‌ای هستند که فرمان خودرو در دست او نیست، پدال گاز را نهادی دیگر کنترل می‌کند و ترمز نیز در اختیار سومی قرار دارد؛ طبیعی است که چنین خودرویی نه تنها به مقصد نخواهد رسید، که قادر به حرکت حداقلی نیز نخواهد بود. تجربه کشورهای موفق در این حوزه نشان می‌دهد که شرط لازم برای ترسیم نقش تازه برای این مناطق، نخست بازگرداندن اختیارات سلب‌شده به بدنه مدیریتی آنهاست؛ آن هم نه از سر لطف و مماشات، که از روی درک این حقیقت که تعلل در این بازطراحی، هزینه‌ای به مراتب سنگین‌تر از تصویب هر آیین‌نامه محافظه‌کارانه دارد.
الگوی حکمرانی در منطقه آزاد جبل‌علی دبی (JAFZA) که نزدیک به چهار دهه پیش با فرمانی ساده تأسیس شد، نشان می‌دهد رمز موفقیت در «واگذاری تمام‌عیار» نهفته است، نه «واگذاری نمایشی» . بر اساس متن صریح فرمان امیرنشین دبی، این نهاد مدیریتی از اختیاراتی برخوردار است که اگر فهرست آنها را برای سیاستگذار ایرانی بازخوانی کنیم، شاید باورکردنی نباشد: تنظیم تمام مقررات داخلی منطقه، صدور و لغو پروانه‌های کسب‌وکار بدون نیاز به تأیید بیرونی، استخدام مستقیم نیروهای متخصص خارجی و داخلی، عقد قرارداد با دولت‌های دیگر و مناطق آزاد رقیب، تأسیس شرکت‌های فرعی و حتی انتشار اوراق مالی، صکوک و ابزارهای تأمین مالی در بازارهای جهانی به نام خود و بدون ضامن دولتی. این مدل، منطقه آزاد را نه به عنوان شعبه‌ای از دولت، که به عنوان یک «نهاد کارآفرین مستقل» تعریف می‌کند که پاسخگوست اما مقید به تشریفات اداری فلج‌کننده نیست. نقطه تمایز کلیدی اما در اینجا نهفته است: در دبی، قانونگذار با آگاهی کامل، اختیار تفویض تمام یا بخشی از وظایف به اپراتورهای خصوصی را نیز پیش‌بینی کرده و به صراحت اعلام داشته که نهاد مدیریتی در قبال بدهی‌های این اپراتورها مسئولیتی ندارد. این یعنی چابکی همراه با پاسخگویی شفاف. در مقابل، نظام حکمرانی مناطق آزاد ایران همچنان گرفتار یک ترس ریشه‌دار از استقلال عمل است و هر پیشنهادی برای تفویض اختیار گمرکی، بانکی و قضایی، با این بهانه که «مبادا منطقه آزاد به دولت در سایه تبدیل شود»، به بایگانی سپرده می‌شود. غافل از اینکه در اقتصاد تحریم‌زده امروز، «دولت در سایه» نه یک تهدید، که شاید آخرین فرصت برای بقای تجارت بین‌المللی است. بازنگری در این ساختار و الگوبرداری هوشمندانه از مدلی که چابکی را فدای امنیت نکرده، نه یک انتخاب که یک الزام فوری برای خروج مناطق آزاد از بن‌بست کنونی است.

تاب‌آوری تجاری و ضدتحریم
برای سالیان متمادی، مزیت مناطق آزاد ایران در نقشه‌های توسعه، عمدتاً با خطوط جغرافیایی ترسیم می‌شد: نزدیکی به آب‌های آزاد در جنوب، همسایگی با بازارهای مصرف در شمال شرق و غرب، و دسترسی به کریدورهای ترانزیتی نوظهور. اما تحولات دو دهه اخیر، به ویژه شدت گرفتن تحریم‌های مالی و بانکی آمریکا، یک حقیقت تلخ را برملا کرده است: در جهانی که هر کشتی حامل کالای ایرانی با تهدید لغو بیمه مواجه است و هر پیام سوئیفتی از یک بانک داخلی، پیش از رسیدن به مقصد رهگیری می‌شود، برخورداری از ساحل مکران یا همسایگی با عراق و ترکیه، به تنهایی نمی‌تواند سپر دفاعی تجاری بسازد. آنچه در این میدان جدید اقتصاد جنگی، تاب‌آوری می‌آفریند، «مزیت حکمرانی» است؛ یعنی توانایی یک منطقه آزاد در بازتعریف مقررات، ابداع ابزارهای مالی جایگزین، و انعقاد پیمان‌های تجاری مستقل از ساختارهای فلج‌شده مرکز. به عبارت روشن‌تر، فرق میان منطقه‌ای که صرفاً روی نقشه در کنار دریا قرار دارد با منطقه‌ای که واقعاً در برابر تحریم مقاوم است، در تفاوت نگاه سیاستگذار به مفهوم «آزادی» نهفته است: آزادی به معنای معافیت مالیاتی و عوارض گمرکی، هرچند ضروری، اما ناکافی است. آزادی مطلوب برای دوران پساجنگ، شامل آزادی در طراحی سازوکارهای پایاپای ارزی بدون دخالت مستقیم بانک مرکزی، آزادی در گشایش حساب‌های تجاری نزد بانک‌های خارجی همسو با برند منطقه آزاد نه برند ایران، و آزادی در صدور مجوزهای اقامت و سرمایه‌گذاری بدون طی تشریفات امنیتی چندلایه است. در این نگاه، یک منطقه آزاد در بندرعباس اگر از چنین مزیت حکمرانی برخوردار باشد، می‌تواند برای یک تاجر چینی یا هندی جذاب‌تر از منطقه‌ای در دبی عمل کند؛ چراکه دیگر او نگران مسدودشدن حساب بانکی خود به دلیل تحریم‌های ثانویه نیست. این همان تغییری است که مناطق آزاد را از یک مزیت مرده جغرافیایی به یک مزیت زنده حکمرانی تبدیل می‌کند.
برای عملیاتی کردن این تغییر رویه در کوتاه‌ترین زمان ممکن، یک راهکار فوری و عملیاتی قابل ارائه است: تشکیل «شورای ویژه بازطراحی حکمرانی مناطق آزاد» با اختیار تصویب مقرراتی که در آنها، قوانین گمرکی، ارزی و بانکی کشور به صورت خودکار در مناطق آزاد لازمالاجرا نباشد، مگر آنکه شورای مذکور به طور صریح آنها را تأیید کند؛ درست برعکس وضعیت کنونی که هر قانون جدید در تهران، بی‌درنگ بر مناطق آزاد نیز تحمیل می‌شود. این مدل که در مناطق آزاد شانگهای و شنژن چین با عنوان «لیست منفی» (Negative List) اجرا شده، به این معناست: هر فعالیت یا قاعده‌ای که به طور خاص ممنوع اعلام نشود، خودبه‌خود مجاز تلقی می‌شود. پیاده‌سازی این مدل در ایران مستلزم آن است که برای یک دوره آزمایشی دو یا سه ساله، قوه مقننه به نهاد مدیریتی مناطق آزاد اجازه دهد تا آیین‌نامه‌های مستقل خود را در چهار حوزه کلیدی «گمرک الکترونیک بدون دخالت فیزیکی مأموران مرکز»، «بازار تهاتری ارزهای دیجیتال با پشتوانه کالاهای استراتژیک انبارشده در منطقه»، «دادگاه‌های تجاری سریع با قضات منتخب اتاق بازرگانی منطقه» و «مجوز یکپارچه سرمایه‌گذاری ظرف ۷۲ ساعت» تدوین و اجرا کند. چنین بستری، هر چند کوچک، می‌تواند در مدت کوتاهی الگویی از اقتصاد مقاومتی را به نمایش بگذارد که برخلاف شعارهای دهه‌های گذشته، واقعاً قابل لمس و تکرارپذیر باشد. در غیر این صورت، حتی بهترین موقعیت جغرافیایی نیز در برابر اولین موج تازه تحریم‌های آمریکا، همچون تکیه‌گاهی خواهد بود بر شن‌های روان.

جمع‌بندی و چشم انداز آینده
جمع‌بندی آنچه گفته شد، به یک عبارت ساده بازمی‌گردد: مناطق آزاد ایران دیگر گنجایش آن را ندارند که صرفاً به مثابه انبارهایی با معافیت مالیاتی یا مقصد نهایی کالاهای لوازم خانگی وارداتی دیده شوند. در افق پیش‌رو، اگر سیاستگذار اراده کند که دستاوردهای میدان در برابر فشار خارجی را در عرصه اقتصاد تثبیت کند، چاره‌ای جز پذیرش این واقعیت نیست که جانشین‌سازی کانال‌های تحریمی با هاب‌های تأمین مالی مستقل، تفویض تمام‌عیار اختیارات گمرکی، بانکی و قضایی به نهاد مدیریتی این مناطق و بازتعریف مزیت آنها از جغرافیای صِرف به حکمرانی چابک، سه رکن جدایی‌ناپذیر یک تحول بنیادین است. چشم‌انداز مطلوب، منطقه آزادی را ترسیم می‌کند که دیگر منتظر تصمیم از پایتخت نمی‌ماند، بلکه خود طراح قاعده‌های تجاری، مالی و حقوقی بومی‌شده برای خنثی‌سازی تحریم‌هاست. رسیدن به این نقطه، نه یک دهه که نیازمند اراده‌ای فوری و عملیاتی در بالاترین سطوح حکمرانی است؛ اراده‌ای که اگر شکل نگیرد، نام «مناطق آزاد» نیز در تاریخ اقتصاد ایران همچون وعده‌های محقق‌نشده‌ای خواهد ماند که در بحرانی‌ترین لحظات، خالی از کارکرد واقعی بودند.