گروه راهبردی - مرتضی فاخری - رژیم حقوقی دریای خزر در طول یک سده گذشته دستخوش دگردیسی بنیادینی شده است که آن را از یک قلمرو آبی تحت حاکمیت مشترک دو دولت ساحلی به پهنه‌ای چندجانبه با پنج بازیگر مستقل تبدیل کرده است. این تحول نه محصول یک اراده سیاسی واحد، بلکه برآیند فروپاشی ساختارهای حقوقی پیشین و ضرورت بازتعریف روابط میان دولت‌های تازه‌استقلال‌یافته با میراث قراردادی دوران شوروی است. درک دقیق این تحول، مستلزم تفکیک میان دو سطح متمایز از تعهدات است: سطح نخست، اسناد دوجانبه‌ای که در فاصله سال‌های ۱۹۲۱ تا ۱۹۴۰ میان ایران و اتحاد شوروی منعقد شد و سطح دوم، چارچوب چندجانبه‌ای که در سال ۲۰۱۸ در آکتائوی قزاقستان به امضا رسید. نادیده گرفتن این تفکیک، زمینه‌ساز خطاهای تحلیلی گسترده‌ای شده است که گاه به موضع‌گیری‌های سیاسی غیردقیق و گاه به ارزیابی‌های حقوقی نادرست انجامیده است.
عهدنامه مودت ایران و روسیه در سال ۱۹۲۱ و موافقتنامه بازرگانی و دریانوردی سال ۱۹۴۰ را نمی‌توان صرفاً اسنادی تشریفاتی یا فاقد محتوای الزام‌آور دانست. این معاهدات اگرچه سهم عددی مشخصی از بستر و زیربستر دریا را تعیین نکردند، اما ساختاری از حقوق برابر را در حوزه‌های مشخص بنیان نهادند که آثار آن فراتر از کشتیرانی و ماهیگیری بود. ماده ۱۱ عهدنامه ۱۹۲۱ به‌صراحت از حقوق مساوی کشتیرانی با پرچم‌های دو کشور سخن گفت و مواد دیگر، سازوکار استفاده مشترک از آب‌های مرزی و رودخانه‌های منتهی به خزر را پیش‌بینی کردند. این ترتیبات، در کنار محدودیت‌های اعمال‌شده بر حضور کشورهای ثالث، تصویری از خزر به‌عنوان پهنه‌ای با وضعیت ویژه و اساساً متعلق به حوزه روابط دو دولت ساحلی ارائه می‌داد. با این حال، استخراج یک نتیجه مالکیتی پنجاه‌درصدی از این اسناد، جهشی استدلالی است که متن معاهدات ظرفیت اثبات آن را ندارد. حقوق برابر در بهره‌برداری از کشتیرانی و ماهیگیری، وصفی از یک رابطه حقوقی است، در حالی که سهم پنجاه درصدی، نتیجه یک عملیات تحدید حدود است و این دو مفهوم را نباید با یکدیگر خلط کرد.
پس از فروپاشی اتحاد شوروی و ظهور سه دولت ساحلی جدید، ساختار دوجانبه فروپاشید و خلأ حقوقی گسترده‌ای پدید آمد که حل آن نیازمند سازوکاری چندجانبه بود. کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر که در دوازدهم اوت ۲۰۱۸ در آکتائو به امضای پنج کشور ساحلی رسید، پاسخ حقوقی به همین خلأ بود. با این حال، این کنوانسیون را باید به‌درستی فهمید: سندی چارچوب‌گذار که اصول کلی حاکم بر کشتیرانی، ماهیگیری، حفاظت از محیط زیست، امنیت و وضعیت آب‌های سرزمینی را تنظیم می‌کند، اما تعیین سهم دقیق هیچ‌یک از کشورها از بستر و زیربستر را به توافق‌های بعدی میان دولت‌های ذی‌ربط واگذار می‌نماید. این واگذاری، نه ضعف کنوانسیون، بلکه بازتاب واقعیت پیچیده جغرافیایی و سیاسی خزر است. تحدید حدود بستر و زیربستر، به‌ویژه در بخش‌های جنوبی دریا، با شکل خاص سواحل ایران و منافع متعارض همسایگان گره خورده است و کنوانسیون آکتائو با آگاهی از این پیچیدگی، از ورود به تعیین درصدهای قطعی پرهیز کرده است. از این منظر، این ادعا که کنوانسیون ۲۰۱۸ همه چیز را درباره سهم کشورها تعیین کرده، از نظر حقوقی نادرست است؛ همان‌گونه که ادعای معکوس، یعنی اینکه کنوانسیون هیچ چیزی را مشخص نکرده، نیز از دقت کافی برخوردار نیست.
در این میان، پرسش از سهم ایران به یکی از مناقشه‌برانگیزترین وجوه این رژیم حقوقی بدل شده است. ادعای سهم پنجاه درصدی، که گاه به‌عنوان حقی تاریخی و قراردادی از آن یاد می‌شود، در هیچ‌یک از اسناد حقوقی معتبر میان ایران و شوروی مبنای صریحی ندارد. معاهدات ۱۹۲۱، ۱۹۳۱، ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰ هیچ عدد مشخصی را برای سهم ایران از مساحت یا بستر دریا تعیین نکرده‌اند و این ادعا در تحلیل‌های حقوقی معتبر فاقد پشتوانه سندی ارزیابی می‌شود. در مقابل، موضع رسمی جمهوری اسلامی ایران پس از فروپاشی شوروی بر سهم بیست درصدی استوار بوده است؛ عددی که مصوبه شورای عالی امنیت ملی است و مبنای مذاکرات ایران در سال‌های گذشته را تشکیل داده است. با این حال، واقعیت جغرافیایی و روش‌های متعارف تحدید حدود، تصویری متفاوت ترسیم می‌کنند. سواحل شمالی ایران در خزر شکلی مقعر دارد و در صورت کاربرد مکانیکی خط میانی، سهم جغرافیایی ایران در محدوده یازده تا سیزده درصد تثبیت می‌شود. برخی تحلیل‌ها با در نظر گرفتن سناریوهای مختلف و لحاظ کردن ویژگی‌های ساحلی، این رقم را تا حدود هفده درصد نیز برآورد کرده‌اند، اما هیچ‌یک از این ارقام هنوز سهم قطعی و حقوقی ایران نیستند و تثبیت نهایی آن‌ها منوط به توافق با همسایگان است.
چالش بنیادین در این حوزه، فقدان توافق نهایی درباره تحدید حدود بستر و زیربستر و تأثیرپذیری آن از ویژگی‌های جغرافیایی خطوط مبدأ است. کنوانسیون آکتائو در ماده یک خود امتیازی ویژه برای ایران در نظر گرفته است که کمتر مورد توجه افکار عمومی قرار می‌گیرد: چنانچه شکل ساحل یک کشور آن را در تعیین آب‌های داخلی آشکارا در وضعیت نامساعدی قرار دهد، این وضعیت باید در روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم مورد توجه قرار گیرد. این بند که حاصل مذاکرات فشرده ایران در مراحل پایانی تدوین کنوانسیون است، تنها امتیاز مشخص و منحصراً به‌سود ایران در این سند محسوب می‌شود و هدف آن، جبران نسبی وضعیت نامتقارن ساحل ایرانی است. با این حال، این امتیاز زمانی فعال می‌شود که موافقتنامه جداگانه‌ای درباره روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم میان پنج کشور منعقد شود و دست ایران برای تعیین خطوط مبدأ طولانی‌تر باز بماند. در غیر این صورت، این ظرفیت حقوقی بدون اثر عملی باقی خواهد ماند. از همین رو، تعجیل در تصویب کنوانسیون بدون روشن شدن تکلیف موافقتنامه خطوط مبدأ، می‌تواند به تثبیت ترتیباتی بیانجامد که در آن، امتیاز ویژه ایران در عمل بی‌اثر شود.
از سوی دیگر، کنوانسیون آکتائو دستاورد امنیتی مهمی را نیز به همراه دارد که نباید در سایه مناقشات مربوط به سهم درصدی نادیده گرفته شود. بند ششم ماده سوم این سند، حضور هرگونه نیروی نظامی، شناور و پایگاه متعلق به کشورهای غیرساحلی در دریای خزر را به‌طور کامل ممنوع می‌کند. این مقرره، خزر را به منطقه‌ای عاری از حضور نظامی قدرت‌های فرامنطقه‌ای تبدیل می‌کند و مانع از آن می‌شود که این پهنه آبی به عرصه رقابت‌های ژئوپلیتیکی خارج از منطقه بدل شود. برای ایران، این دستاورد امنیتی از آن جهت حائز اهمیت است که مرزهای شمالی کشور را از تهدیدهای ناشی از استقرار نیروهای بیگانه در نزدیکی خاک خود مصون می‌دارد. با این حال، این دستاورد را نباید به‌عنوان جایگزینی برای حل‌وفصل منصفانه مسئله تحدید حدود تلقی کرد. امنیت و حقوق بهره‌برداری از منابع، دو حوزه متمایزند که هر یک نیازمند تدابیر حقوقی و دیپلماتیک خاص خود هستند.
آسیب‌شناسی رویکرد ایران در قبال این رژیم نوین، نشان‌دهنده سه گلوگاه اصلی است که هر یک می‌تواند منافع بلندمدت کشور را تحت تأثیر قرار دهد. نخست، عدم شفافیت میان ادعای سهم پنجاه درصدی، حقوق قراردادی ناشی از معاهدات پیشین و سهم ناشی از اصل انصاف، موجب شده است که موضع مذاکراتی ایران در برخی مقاطع دچار ابهام و ناسازگاری شود. تفکیک نکردن میان این سه سطح، هم در افکار عمومی و هم در برخی مواضع رسمی، زمینه‌ساز انتظاراتی شده است که با واقعیت‌های حقوقی و جغرافیایی همخوانی ندارد. دوم، تأخیر چندساله در تصویب کنوانسیون آکتائو، در حالی که چهار کشور دیگر فرآیند تصویب داخلی را تکمیل کرده‌اند، ایران را در موقعیتی قرار داده است که نه می‌تواند از مزایای اجرایی شدن سند بهره‌مند شود و نه می‌تواند در مذاکرات آتی درباره خطوط مبدأ و تحدید حدود، از وزن حقوقی یک کنوانسیون لازم‌الاجرا برخوردار باشد. سوم، خطر تثبیت ترتیبات ناخواسته در مذاکرات دوجانبه با آذربایجان و ترکمنستان، به‌ویژه در خصوص میادین مشترک نفت و گاز، یکی از وجوه پنهان این مناقشه است که کمتر مورد توجه قرار گرفته است. در حالی که تمرکز افکار عمومی بر سهم درصدی متمرکز شده، مذاکرات فنی و حقوقی درباره خطوط مرزی و میادین مشترک در جریان است و نتیجه این مذاکرات می‌تواند بیش از هر درصدی، بر منافع اقتصادی ایران اثرگذار باشد. دورنمای پیش‌رو، مستلزم اتخاذ رویکردی چندلایه و منسجم است که صیانت از منافع ملی را با واقع‌گرایی حقوقی پیوند زند. در لایه نخست، تدوین موضعی شفاف و مدون ضروری است که ادعاهای تاریخی را از حقوق قراردادی تثبیت‌شده و از مطالبات مبتنی بر اصل انصاف تفکیک کند. این تفکیک، نه به معنای واگذاری حقوق، بلکه به معنای ایجاد مبنایی استوار برای مذاکره است. در لایه دوم، تکمیل فرآیند تصویب کنوانسیون آکتائو، مشروط به روشن شدن تکلیف موافقتنامه خطوط مبدأ مستقیم، می‌تواند ایران را از انفعال خارج کرده و در چارچوب حقوقی مشترک، توان چانه‌زنی کشور را افزایش دهد.
  تصویب کنوانسیون به‌خودی‌خود به معنای پذیرش سهم یازده یا سیزده درصدی نیست، بلکه ورود به باشگاهی است که در آن، قواعد بازی مشترک تعریف شده و غیبت از آن، به معنای محرومیت از تأثیرگذاری بر این قواعد است. در لایه سوم، تقویت مذاکرات دوجانبه با آذربایجان و ترکمنستان، به‌ویژه با اتکا به ظرفیت اصل انصاف و ویژگی‌های خاص ساحل ایرانی، باید به‌عنوان اولویت دیپلماسی حقوقی کشور در دستور کار قرار گیرد. اصل انصاف، به‌عنوان یکی از اصول بنیادین حقوق بین‌الملل در تحدید حدود، این ظرفیت را دارد که در کنار معیارهای جغرافیایی، طول سواحل و شکل خاص آن را در محاسبات لحاظ کند و زمینه‌ساز نتیجه‌ای متعادل‌تر شود. 
سخن آخر آنکه، پیوند میان امنیت و اقتصاد در خزر ایجاب می‌کند که ایران همزمان با پیگیری حقوق خود در تحدید حدود، در ترتیبات ترانزیتی و همکاری‌های انرژی منطقه نیز حضور فعال داشته باشد تا از تبدیل شدن به بازیگر حاشیه‌ای در معادلات نوظهور اوراسیا جلوگیری کند. خزر نه تنها یک مسئله حقوقی، بلکه صحنه رقابت ژئواکونومیک است و غفلت از این بُعد، حتی دستیابی به سهم حقوقی مطلوب را نیز بی‌اثر خواهد کرد.