اقتصادسرآمد- مرتضی فاخری - تنگه هرمز، این آبراهه باریک و در عین حال حیاتی، از دیرباز نقشی فراتر از یک گذرگاه صرفاً جغرافیایی ایفا کرده است. این نقطه اتصال استراتژیک، جایی که آب های گرم خلیج فارس به دریای عمان و از آنجا به پهنه بیکران اقیانوس ها می پیوندد، همواره کانون رقابت ها، همکاری ها و منازعات ژئوپلیتیکی بوده. اما آنچه در سالهای اخیر این آبراهه را به یک آزمایشگاهِ تمام عیارِ تحول در نظمِ مدیریتِ نواحی دریایی تبدیل کرده، پدیده موسوم به «جنگ شرافت» و دستاوردهای متعاقب آن است. در میان این دستاوردها، شکل گیری نظمی جدید در مدیریت تنگه هرمز نه یک رویداد گسسته، بلکه فرآیندی سیال، پیچیده و چندلایه است که عمیقاً در دو حوزه حقوقی و اقتصادی قابل واکاوی می نماید. با این وجود، آنچه اغلب در تحلیل های کارشناسی مغفول می ماند، شرط بنیادینِ تثبیت این نظم نوپاست: نیاز به یک مداخله ساختاری در سطح ملی، فراتر از اصلاحات نقطه ای یا هماهنگی های مقطعی.
به گزارش اقتصادسرآمد، درک ضرورت چنین مداخله ای، نخست مستلزم شناخت دقیق ابعاد حقوقی و اقتصادی نظم جدید است. از منظر حقوقی، آنچه در تنگه هرمز در حال تکوین است، چیزی کمتر از پیدایش یک رژیم حقوقی بدیع نیست. رژیم های سنتی حاکم بر آبراه های بین المللی، عمدتاً بر پایه دکترین «عبور بیضرر» یا «عبور ترانزیتی» استوار بوده اند، اما پیچیدگیهای امنیتی، زیست محیطی و اقتصادی عصر حاضر، دیگر گنجایش این چارچوب های صرفاً مرسوم را ندارند. تحولات میدانی و توازن قوای ایجادشده در جریان جنگ شرافت، زمینه ساز هنجارهایی شده که پیشتر در هیچ سند بین المللی ملاحظه نمی شدند: حق اعمال کنترل های سختگیرانه تر بر تردد شناورها، لزوم اخذ تضمین های مالی و بیمه ای برای جبران خسارات احتمالی، و حتی وضع عوارض عبوری با هدف تأمین هزینه های ایمنی و پایداری گذرگاه. اینها نه نقض حقوق بین الملل دریاها، بلکه بسط و تفسیر پویای آن در پرتو واقعیت های نوین میدان هستند. اما هر رژیم حقوقی، هرچند مترقی و متناسب، بدون پشتوانه اجرایی و نهادی، صرفاً مجموعه بی سر و صدایی از آرمان ها باقی خواهد ماند.
در سوی دیگر، بعد اقتصادی این نظم جدید با طراحی سازوکاری برای مدیریت مالی عوارض مأخوذه در قالب یک صندوق یا نهاد مالی نیمه مستقل تعریف می شود. این ایده از این درک نشأت می گیرد که عوارض دریافتی از کشتی های عبوری، صرفاً یک منبع درآمدی عمومی و قابل مصرف در بودجه جاری دولت نیست، بلکه سرمایه ای راهبردی برای بازتولید امنیت، ایمنی و پایداری خود تنگه تلقی میشود. چنین نگاهی، الهام گرفته از مدل های موفق مدیریت بنادر بزرگ جهان و نیز برخی صندوق های توسعه ای منطقه ای است. با این تفاوت که در اینجا، دارایی پایه، نه یک بندر ثابت، بلکه یک شریان آبی پویا و پرریسک است. ایده ایجاد یک نهاد مالی نیمه مستقل، با هدف شفافیت، تخصیص بهینه منابع، جلوگیری از فرسایش ارزش وجوه در فرآیندهای بودجه ریزی سنتی، و مهم تر از همه، جلب اعتماد ذینفعان داخلی و بین المللی نسبت به ثبات و بی طرفیِ مدیریت مالیِ تنگه مطرح می شود. این نهاد ایده آل، باید بتواند بدون گرفتارآمدن در گرداب تأمین مالی سالانه از خزانه و بدون دغدغه تغییرات کوتاه مدت اولویت های سیاسی، بر مأموریت بلندمدت خود متمرکز بماند: تأمین هزینه های خدمات راهبری، امداد و نجات، پایش زیست محیطی، به روزرسانی تجهیزات ناوبری و حتی سرمایه گذاری در تحقیقات مرتبط با مدل سازی مخاطرات دریایی.
اما نقطه کانونی آنچه تاکنون گفته شد، این واقعیت انکارناپذیر است که تثبیتِ همزمان و پایدارِ هر دو بُعد حقوقی و اقتصادیِ نظم جدید، بدون ایجاد یک ساختار ملی کارآمد و نیمه مستقل، در حکم بنای قصری بر شن های روان است. تجارب جهانی در مدیریت زیرساخت های راهبردی از کانال سوئز و کانال پاناما گرفته تا تنگه مالاکا و کانال مانش، نشان می دهد که هرگاه مدیریت یک گذرگاه حیاتی به صورت پراکنده، منفعلانه و صرفاً از مجرای هماهنگی های بین دستگاهی دنبال شده، نتیجه چیزی جز فساد، ناکارآمدی، آلودگی زیست محیطی، حوادث دریایی و در نهایت تضعیف حاکمیت ملی نبوده است. شکل گیری نظم جدید در تنگه هرمز، این فرصت استثنایی را پیش روی کشور گذاشته که از همان ابتدا، با تکیه بر دانش مدیریت عمومی مدرن، پا را از وزارت خانه های سنتیِ پاسخگو اما سنگین، و نیز بنگاه های خصوصیِ چابک اما عمدتاً سودمحور، فراتر نهد و نوع سومی از نهادها را تجربه کند: سازمان های عمومی نیمه مستقل.
در ادبیات مدیریت دولتی تطبیقی، چنین سازمان هایی که گاه با عنوان «آژانس های اجرایی» در بریتانیا، «هیئت های مستقل» در آمریکا یا «شرکت های دولتی با مدیریت حرفه ای» در فرانسه شناخته می شوند، پاسخ هوشمندانه ای به معمای دیرین کارایی در برابر پاسخگویی بوده اند. این نهادها وظایفی کاملاً عمومی و حاکمیتی مانند تنظیم گری، اعمال حاکمیت بر قلمرو ملی، مدیریت زیرساخت های حیاتی و ارائه خدمات ضروری را بر عهده دارند، اما از پیچ و تاب تشریفات دست و پاگیر اداری وزارت خانه ها، نظام های جبران خدمت غیررقابتی، و چرخه های بودجه ریزی خطی و انعطاف ناپذیر فاصله گرفته و به سمت مدل های شبه شرکتی یا آژانسی حرکت می کنند. استقلال عملیاتی، وجود هیئت امنای حرفه ای، امکان جذب و نگهداشت نیروهای متخصص با پاداش های مبتنی بر عملکرد، و بودجه ریزی برون دستگاهی از مشخصه های اصلی این خانواده سازمانی است. ساختار پیشنهادی برای مدیریت تنگه هرمز، دقیقاً باید از همین منطق پیروی کند: مأموریتی ملی و غیرقابل واگذاری دارد، اما برای موفقیت در آن، ناگزیر از چابکی، شفافیت و تخصص گرایی است.
برای آنکه این سازمان فرضی در عمل بتواند تحول آفرین باشد، طراحی مأموریت های آن باید با دقت و جامعیت انجام شود. نخستین و شاید بدیهی ترین مأموریت، «اجرای هماهنگ سیاست های حاکمیتی» در محدوده تنگه است. در شرایط کنونی، سیاست های کلان در حوزه های امنیت ملی، دیپلماسی دریایی، اقتصاد دریا، انرژی و حتی محیط زیست، توسط مراجع بالادستی مانند شورای عالی امنیت ملی، وزارت امور خارجه، وزارت نفت، سازمان حفاظت محیط زیست و نیروهای مسلح تصویب میشوند. اما این سیاستها اغلب در جزایر سیلوی ذهنی و سازمانی هر یک از این دستگاه ها باقی می مانند. ساختار جدید باید به عنوان یک «نقطه کانونی اجرایی» عمل کند، جایی که تمام این خطوط سیاستی در هم تنیده شده و به کنش های هماهنگ، اندازه گیری شده و قابل دفاع بر روی آب های تنگه تبدیل شوند. بدون چنین واسطه ای، حتی متقن ترین سیاست های ملی نیز در مواجهه با پیچیدگی های لحظه ای تردد دهها کشتی، تغییرات ناگهانی جوی، نقض مقررات توسط یک نفتکش سرکش یا یک آلودگی نفتی پراکنده، کارایی خود را از دست می دهند.
دومین مأموریت، تنظیم گری هوشمندانه روابط میان کنش گران است. در سواحل و آب های تنگه هرمز، بازیگران متنوعی حضور دارند: سازمان بنادر و دریانوردی، شرکت ملی نفتکش ایران، نیروی دریایی سپاه، نیروی دریایی ارتش، سازمان شیلات، ادارات کل بنادر استان های هرمزگان و بوشهر، شرکتهای کشتیرانی خصوصی، اپراتورهای ترمینالهای نفتی و پتروشیمی، صیادان محلی، مؤسسات مطالعاتی و فعالان محیط زیست. هر یک از اینها، حق، تکلیف و منظر خاص خود را نسبت به تنگه دارند. تداخل و تعارض وظایف، نه تنها هزینه ای پنهان، بلکه منبعی پایدار برای اختلال در مدیریت یکپارچه تنگه است. ساختار جدید باید از طریق ایجاد سازوکارهای رسمی هماهنگی، تعریف پروتکل های شفاف تصمیم گیری در شرایط اضطراری، طراحی سیستم های اشتراک داده و حتی میانجی گری در اختلافات حرفه ای میان نهادهای مختلف، این شبکه شلوغ از بازیگران را به یک اکوسیستم منسجم و هم افزا تبدیل کند. این تنظیم گری، هم شامل روابط میان دستگاه های اجرایی و هم روابط فرا قوه ای با نیروهای مسلح است که به دلیل حساسیت های امنیتی تنگه، از ظرافت مضاعفی برخوردار می شود. موفقیت در این مأموریت، مستلزم آن است که سازمان جدید، از یک سو مورد اعتماد و پشتیبانی بالاترین سطوح حاکمیتی باشد و از سوی دیگر، به دامِ تبدیلشدن به یک بوروکراسی موازی و صرفاً نظارتی نیفتد.
سومین مأموریت، طراحی، ارائه و مدیریت مجموعه ای از خدمات عمومی تخصصی در تنگه است. خدماتی که در نگاه اول شاید نامرئی به نظر آیند، اما نبودشان فوراً به فاجعه می انجامد: خدمات راهبری دریایی (به ویژه در مناطق شلوغ و پیچیده)، سیستم های جداسازی ترافیک (TSS)، شناورهای امداد و نجات سریع، تجهیزات مهار و جمع آوری لکه های نفتی، سامانه های پایش آنلاین آلاینده ها، زیرساخت های ارتباطی مطمئن برای تبادل اطلاعات بین کشتی ها و مراکز کنترل ساحلی، و حتی خدمات اطلاع رسانی هواشناسی بسیار دقیق و لحظه ای. این خدمات، شاید بار مالی بلندمدتی برای دولت نداشته باشند زیرا می توانند از محل عوارض عبوری تأمین شوند اما بدون یک متولی واحد و حرفه ای، یا اصلاً ارائه نمی شوند، یا به صورت جزیره ای و ناکارآمد توسط دستگاه های متعدد با تجهیزات دوباره کاری شده عرضه می شوند. مزیت رقابتی یک سازمان نیمه مستقل در این عرصه، توانایی آن در تصمیم گیری فنی برای خرید یا اجاره تجهیزات پیشرفته، عقد قراردادهای خدماتی با پیمانکاران داخلی و خارجی، و جذب نیروهای متخصص بازنشسته از نیروی دریایی یا سازمان بنادر بدون دغدغه های بوروکراتیک معمول است. به این ترتیب، نه تنها ایمنی و روانی عبور و مرور افزایش می یابد، بلکه زمینه برای ایجاد درآمد ارزی پایدار از محل ارائه خدمات تخصصی به کشتی های عبوری (فراتر از عوارض ساده) نیز فراهم می شود. در چنین مدلی، تنگه هرمز از یک گذرگاه صرفاً ترانزیتی، به یک «ارائه دهنده ارزش افزوده» در مسیرهای کشتیرانی جهانی تبدیل خواهد شد.
چهارمین مأموریت، که به نوعی وظیفه تضمین شفافیت و پاسخگویی دائمی را بر عهده دارد، نظارت و ارزیابی مستمر فعالیت هاست. این سازمان باید مسئول استقرار و اجرای یک نظام گزارشگری مالی و عملیاتی شفاف و قابل راستی آزمایی باشد. نظارت بر عملکرد بازیگران مختلف از تأسیسات بندری گرفته تا شناورهای عبوری و حتی تجهیزات خود سازمان، نیازمند پایش لحظه ای داده های راداری، سیستم های شناسایی خودکار (AIS)، حسگرهای زیست محیطی و گزارشه ای مالی دوره ای است. اما نظارتِ صرف، کافی نیست. حلقه گمشده در بسیاری از ساختارهای ایرانی، «ارزیابی و بازخور هوشمند» است. سازمان جدید باید توان آن را داشته باشد که داده های خام را تحلیل، چالش های فزاینده و مخاطرات در حال ظهور را شناسایی و در قالب گزارش های کاربردی و زمان مند به مراجع تقنینی و نظارتی ذیصلاح (مانند مجلس، دیوان محاسبات یا شورای عالی امنیت ملی) ارائه کند. این بازخورد، به نوبه خود، مبنایی برای اصلاح مستمر قوانین، استانداردها و رویه های اجرایی خواهد شد. به این ترتیب، مدیریت تنگه هرمز از یک وضعیت واکنش گر و انفعالی به یک سیستم پویا، یادگیرنده و پیش دستانه ارتقا می یابد که نه تنها از بحران ها جلوگیری می کند، بلکه از هر حادثه کوچک نیز برای بهبود مقررات آینده درس می گیرد.
با این توصیف، هیچ یک از این مأموریت های چهارگانه، در چارچوب های مدیریتی موجود، به طور رضایت بخشی قابل اجرا نیستند. نه وزارتخانه های خطی و سلسله مراتبی به دلیل کندی و بروکراسی زاید می توانند پاسخگوی نیازهای عملیاتی لحظه ای تنگه باشند، نه شوراهای مشترک موقت و بدون اختیار اجرایی. ساختار جدید، دقیقاً در شکاف میان این دو قطب شکل می گیرد: از یک سو، مشروعیت، اقتدار و مأموریت عمومی خود را از نظام حاکمیت و مجلس می گیرد، و از سوی دیگر، آزادی عمل، چابکی و مسئولیت مستقیم در قبال نتایج را از مدل های شرکتی و آژانسی وام می گیرد.
اما نقطه کانونی تحقق این ایده، توجه به «اقدام تقنینی» به عنوان شرط لازم و حتمی تأسیس چنین سازمانی است. هرگونه مداخله ساختاری با ماهیت نیمه مستقل، بدون پشتوانه قانونی روشن و مصوب مجلس شورای اسلامی، نه تنها دوام نخواهد آورد، بلکه خود به منبعی جدید برای تداخل وظایف و بی ثباتی حقوقی تبدیل می شود. قانون، باید چارچوب وظایف و اختیارات این سازمان را تا کوچکترین جزئیات آن تعریف کند: نحوه تشکیل هیئت امنا یا هیئت مدیره، ترکیب آن (نسبت اعضای دولتی، خصوصی و مستقل)، منابع درآمدی مجاز (سهم عوارض، خدمات، کمکهای بین المللی در قالب پروژه های زیست محیطی و...)، نظام تدارکات و قراردادهای آن، روابط استخدامی و ساختار پرداخت، چگونگی نظارت بیرونی بر عملکرد آن، و مکانیسم های حل اختلاف با سایر دستگاه ها. این قانون باید به گونه ای طراحی شود که هم از انحراف سازمان به سمت سوداگری خصوصی جلوگیری کند و هم آن را در تار عنکبوت قوانین و مقررات معمول دستگاه های اجرایی خفه نسازد.
سرانجام آنکه، در نگاه اول، تأسیس یک سازمان جدید، به ویژه در شرایط اقتصادی و اداریِ مُتلاطم، ممکن است با این پرسش موجه روبرو شود که آیا بار مالی و بوروکراتیک آن به ارزش افزوده اش می ارزد. پاسخ در یک نکته نهفته است: وضع موجود نیز خالی از هزینه نیست؛ تنها هزینه های آن پنهان و تدریجی اند. نبود یک متولی واحد، منجر به تصمیمات واکنشی و بی ثباتی حقوقی می شود که به تدریج اعتماد کشتیرانی جهانی را نسبت به تردد از تنگه هرمز کاهش می دهد. هر حادثه زیست محیطی ناشی از نبود هماهنگی، میلیونها دلار خسارت مستقیم و غیرمستقیم تحمیل می کند. هر اختلاف بین دستگاهی حل نشده، به معنای تشدید ریسک امنیتی و دیپلماتیک است. در مقابل، سازمان نیمه مستقل پیشنهادی، ضمن تأمین مالی خود از محل عوارض و خدمات، ظرفیت تبدیل تنگه هرمز را از یک کانون هزینه و بحران به یک دارایی ملیِ درآمدزا و اعتبارآفرین دارد. تحقق این افق روشن، نه یک انتخاب لوکس، بلکه یک الزام استراتژیک برای تثبیت دستاوردهای جنگ شرافت و تحکیم جایگاه ایران به عنوان یک قدرت دریایی مسئول و پیشرو در نظم دهی به آبراهه ای است که آینده انرژی و تجارت جهان، همچنان وابسته به آن خواهد بود.