گروه شیلات- مرتضی فاخری - پرورش ماهی در قفس به‌عنوان یکی از روش‌های نوین و پربازده آبزی‌پروری، در سال‌های اخیر جایگاه ویژه‌ای در سیاست‌های توسعه شیلاتی ایران یافته است. با توجه به محدودیت منابع آب شیرین، کاهش ظرفیت تولید در استخرهای خاکی و ضرورت بهره‌برداری پایدار از منابع دریایی، این روش می‌تواند نقش مهمی در تأمین امنیت غذایی، اشتغالزایی ساحلی و افزایش صادرات غیرنفتی ایفا کند. سازمان شیلات ایران در برنامه‌های کلان خود، توسعه پرورش ماهی در قفس را به‌عنوان یکی از محورهای اصلی معرفی کرده و استان‌های ساحلی جنوب کشور، به‌ویژه هرمزگان، بوشهر و سیستان‌وبلوچستان، به‌عنوان مناطق هدف تعیین شده‌اند. بااین‌حال، تحقق این اهداف نیازمند زیرساخت‌های حقوقی، نهادی و نظارتی منسجم است که در حال حاضر با چالش‌های جدی مواجه‌اند.
به گزارش اقتصاد سرآمد، مرتضی فاخری، پژوهشگر ارشد علوم راهبردی در مطلبی اختصاصی برای این روزنامه به بررسی چالش‌های حقوقی، مقرراتی و کمبودهای قانونی در حوزه پهنه‌های دریایی، صدور مجوزهای مورد نیاز و همچنین نظارت‌های محیطی در حوزه توسعه پرورش ماهی در قفس پرداخته است. نگارنده در این مطلب تدوین قانون جامع دریایی و همچنین نظام مجوزدهی شفاف را بخشی از سازوکارهایی معرفی کرده که می‌تواند به حل این چالش‌های حقوقی کمک کند. این مطلب را در ادامه می‌خوانید:
در سطح جهانی، پرورش ماهی در قفس با رشد چشمگیر همراه بوده و کشورهایی چون نروژ، ترکیه، چین و شیلی با بهره‌گیری از فناوری‌های نوین و چارچوب‌های حقوقی شفاف، توانسته‌اند سهم قابل‌توجهی از بازار جهانی آبزیان را به خود اختصاص دهند. سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد در اسناد راهبردی خود، بر ضرورت تدوین مقررات دقیق در زمینه تخصیص پهنه‌های دریایی، صدور مجوز، پایش زیست‌محیطی و مشارکت ذی‌نفعان تأکید کرده است. تجربه اتحادیه اروپا نیز نشان می‌دهد که حکمرانی دریایی موفق، مستلزم وجود نظام حقوقی چندسطحی، شفافیت نهادی، ارزیابی‌های زیست‌محیطی اجباری و سازوکارهای نظارت عمومی است. این الزامات، نه‌تنها از منظر حفاظت از اکوسیستم‌های دریایی اهمیت دارند، بلکه در جذب سرمایه‌گذاری، کاهش ریسک‌های حقوقی و افزایش اعتماد عمومی نیز نقش کلیدی ایفا می‌کنند.
در ایران، با وجود تلاش‌های پراکنده برای توسعه این صنعت، خلأهای قانونی و چالش‌های مقرراتی همچنان مانع از تحقق ظرفیت‌های بالقوه هستند. نبود قانون جامع دریایی، فقدان نظام یکپارچه مجوزدهی، تداخل وظایف نهادهای مختلف‌(مانند سازمان شیلات، سازمان محیط‌زیست، بنادر و دریانوردی)، و نبود ضمانت‌های اجرایی برای حفاظت از محیط‌زیست دریایی، از جمله مهم‌ترین موانع حقوقی محسوب می‌شوند. این وضعیت نه‌تنها موجب سردرگمی سرمایه‌گذاران و کاهش بهره‌وری پروژه‌ها شده، بلکه خطر آسیب به اکوسیستم‌های حساس دریایی را نیز افزایش داده است. در چنین شرایطی، بازنگری در ساختار حقوقی و طراحی چارچوب حکمرانی دریایی مبتنی بر توسعه پایدار، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای آینده پرورش ماهی در قفس در ایران به‌شمار می‌رود.

بررسی ساختار حقوقی موجود در ایران: از تخصیص پهنه تا صدور مجوز
ساختار حقوقی مرتبط با بهره‌برداری از پهنه‌های دریایی در ایران، به‌رغم تلاش‌های پراکنده در تدوین مقررات، همچنان فاقد انسجام نهادی و شفافیت اجرایی لازم برای توسعه پایدار پرورش ماهی در قفس است. قوانین موجود نظیر «قانون حفاظت و بهره‌برداری از منابع آبزی» مصوب‌۱۳۷۴، «قانون حفاظت از محیط‌زیست» مصوب‌۱۳۵۳ و آیین‌نامه‌های اجرایی سازمان شیلات ایران، چارچوب‌هایی کلی برای فعالیت‌های شیلاتی ارائه می‌دهند، اما در زمینه تخصیص پهنه‌های دریایی، تعیین اولویت‌های مکانی و ارزیابی ظرفیت‌های زیست‌محیطی، خلأهای جدی وجود دارد. به‌ویژه، فقدان قانون جامع دریایی که بتواند بهره‌برداری اقتصادی، حفاظت اکولوژیک و حقوق بهره‌برداران را در یک نظام منسجم تعریف کند، موجب شده است که تصمیم‌گیری‌ها عمدتاً موردی، غیرشفاف و وابسته به تفسیرهای نهادی باشد.
فرایند صدور مجوز برای پرورش ماهی در قفس در ایران، به‌طور معمول نیازمند هماهنگی میان چند نهاد اصلی شامل سازمان شیلات، سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان بنادر و دریانوردی و در مواردی استانداری‌ها و فرمانداری‌های محلی است. این تعدد نهادها، در غیاب یک سامانه یکپارچه مجوزدهی، موجب بروز تأخیرهای طولانی، تضادهای اداری و سردرگمی متقاضیان شده است. برای نمونه، سازمان محیط‌زیست ممکن است به‌دلیل نگرانی‌های اکولوژیک با تخصیص یک پهنه مخالفت کند، در حالی‌که سازمان شیلات آن را از نظر فنی مناسب ارزیابی کرده باشد. همچنینژ سازمان بنادر و دریانوردی ممکن است به‌دلیل ملاحظات کشتیرانی یا امنیت دریایی، محدودیت‌هایی بر فعالیت‌های قفس‌گذاری اعمال کند که در قوانین شیلاتی پیش‌بینی نشده‌اند.
نبود نظام یکپارچه نظارت بر فعالیت‌های پرورش ماهی در قفس، یکی دیگر از چالش‌های ساختاری در حکمرانی دریایی ایران است. در حال حاضر، پایش کیفیت آب، سلامت ماهی، میزان خوراک مصرفی و اثرات زیست‌محیطی، به‌صورت پراکنده و توسط نهادهای مختلف انجام می‌شود که نه‌تنها موجب دوباره‌کاری و اتلاف منابع می‌شود، بلکه امکان تحلیل جامع و تصمیم‌گیری مبتنی بر داده را نیز از بین می‌برد. فقدان سامانه ملی پایش دریایی که بتواند داده‌های محیطی، تولیدی و نظارتی را به‌صورت برخط و قابل‌دسترس برای همه نهادها ارائه دهد، مانع از تحقق حکمرانی شفاف و پاسخگو در این حوزه شده است. این وضعیت، در بلندمدت می‌تواند به کاهش اعتماد عمومی، افزایش ریسک‌های زیست‌محیطی و تضعیف سرمایه‌گذاری منجر شود.
تضادهای نهادی میان دستگاه‌های اجرایی، به‌ویژه در نبود مرجع بالادستی هماهنگ‌کننده، موجب شده است که سیاست‌گذاری در حوزه پرورش ماهی در قفس، فاقد انسجام راهبردی باشد. برای مثال، در حالی‌که وزارت جهادکشاورزی توسعه این صنعت را در برنامه‌های کلان خود گنجانده، سازمان محیط‌زیست در برخی موارد بدون آنکه چارچوبی برای حل اختلاف یا ارزیابی مشترک وجود داشته باشد، با اجرای پروژه‌ها مخالفت کرده است. این تضادها، نه‌تنها موجب اتلاف منابع و فرصت‌ها شده‌اند، بلکه در مواردی به توقف یا شکست پروژه‌های سرمایه‌گذاری منجر شده‌اند. در چنین شرایطی، تدوین قانون جامع دریایی، ایجاد نهاد هماهنگ‌کننده بین‌سازمانی و طراحی سامانه‌های شفاف مجوزدهی و نظارت، از الزامات بنیادین برای اصلاح ساختار حقوقی و نهادی این حوزه محسوب می‌شوند.

بررسی اصول حکمرانی دریایی در اتحادیه اروپا: شفافیت، مشارکت، پایداری
در اتحادیه اروپا، حکمرانی دریایی بر پایه اصول شفافیت، مشارکت عمومی و پایداری زیست‌محیطی بنا شده است. چارچوب سیاست‌گذاری مشترک شیلات و راهبرد دریایی اروپا به‌گونه‌ای طراحی شده‌اند که تخصیص منابع دریایی، صدور مجوز بهره‌برداری و پایش زیست‌محیطی را در قالب نظامی چندسطحی و هماهنگ میان کشورهای عضو سامان‌دهی کنند. در این مدل، ارزیابی‌های زیست‌محیطی پیش‌نیاز هرگونه فعالیت اقتصادی دریایی است و مشارکت ذی‌نفعان محلی، از جمله جوامع ساحلی، شرکت‌های خصوصی و نهادهای مدنی، در فرایند تصمیم‌گیری تضمین شده است. همچنین داده‌محوری و دسترسی آزاد به اطلاعات دریایی، از جمله نقشه‌های پهنه‌بندی، شاخص‌های کیفیت آب و گزارش‌های نظارتی، از ارکان شفافیت نهادی محسوب می‌شوند.
سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد نیز در اسناد راهبردی خود، از جمله «دستورالعمل‌های فنی برای توسعه پایدار آبزی‌پروری دریایی»، بر ضرورت طراحی چارچوب‌های حقوقی منسجم برای تخصیص منابع دریایی و نظارت زیست‌محیطی تأکید کرده است. این دستورالعمل‌ها شامل اصولی چون ارزیابی ظرفیت زیست‌محیطی پیش از تخصیص پهنه، تعیین شاخص‌های عملکردی برای بهره‌برداران و ایجاد سازوکارهای نظارت مشارکتی و بین‌نهادی هستند. FAO همچنین بر اهمیت تدوین قوانین ملی مبتنی بر اصول بین‌المللی، آموزش بهره‌برداران و استفاده از فناوری‌های پایش هوشمند تأکید دارد. این چارچوب‌ها، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، به‌عنوان الگوی اصلاح ساختارهای حقوقی و نهادی در حوزه آبزی‌پروری دریایی معرفی شده‌اند.
در مقایسه با این الگوها، ساختار حقوقی ایران در زمینه پرورش ماهی در قفس با ضعف‌های بنیادین مواجه است. نبود قانون جامع دریایی، فقدان نظام یکپارچه مجوزدهی و عدم الزام به ارزیابی‌های زیست‌محیطی پیش‌نیاز، موجب شده است که تخصیص پهنه‌های دریایی و نظارت بر فعالیت‌ها به‌صورت موردی، غیرشفاف و گاه متناقض انجام شود. بااین‌حال، فرصت‌های اصلاح قابل‌توجهی وجود دارد؛ از جمله تدوین قانون جامع حکمرانی دریایی با الهام از مدل اتحادیه اروپا، ایجاد سامانه ملی پایش دریایی و طراحی سازوکارهای مشارکت عمومی در تصمیم‌گیری‌های شیلاتی. الزامات تطبیق با استانداردهای‌FAO و اتحادیه اروپا، نه‌تنها در راستای حفاظت از اکوسیستم‌های دریایی ایران ضروری‌اند، بلکه در جذب سرمایه‌گذاری، ارتقای بهره‌وری و افزایش اعتماد عمومی نیز نقش کلیدی ایفا می‌کنند.

خلأهای حقوقی و پیامدهای آن بر توسعه پایدار و سرمایه‌گذاری
در ساختار حقوقی فعلی ایران، نبود ضمانت‌های اجرایی مؤثر برای حفاظت از اکوسیستم‌های دریایی، یکی از مهم‌ترین خلأهایی است که توسعه پایدار پرورش ماهی در قفس را با چالش‌های جدی مواجه کرده است. قوانین موجود، نظیر «قانون حفاظت از محیط‌زیست» و آیین‌نامه‌های مرتبط با بهره‌برداری از منابع آبزی، اگرچه اصول کلی حفاظت را بیان می‌کنند، اما فاقد سازوکارهای الزام‌آور، شاخص‌های عملکردی قابل‌سنجش و نظام پایش مستمر هستند. در نتیجه، فعالیت‌های پرورش ماهی در قفس در برخی مناطق بدون ارزیابی دقیق ظرفیت زیست‌محیطی و بدون نظارت مؤثر انجام می‌شود که می‌تواند منجربه تخریب زیستگاه‌های حساس، آلودگی آب‌های ساحلی و کاهش تنوع‌زیستی شود. این وضعیت، نه‌تنها تهدیدی برای پایداری اکولوژیک است، بلکه اعتبار سیاست‌های توسعه شیلاتی را نیز تضعیف می‌کند.
از منظر سرمایه‌گذاری، خلأهای حقوقی موجود مانعی جدی در مسیر جذب سرمایه‌گذار داخلی و خارجی محسوب می‌شوند. نبود قانون جامع دریایی، فقدان شفافیت در فرایند صدور مجوز و تضادهای نهادی میان سازمان‌های مسئول، موجب افزایش ریسک حقوقی و اداری برای سرمایه‌گذاران شده است. در غیاب یک چارچوب حقوقی مشخص، سرمایه‌گذاران با عدم‌ قطعیت در تخصیص پهنه، تغییرات ناگهانی در مقررات و نبود تضمین‌های قانونی برای حفاظت از سرمایه مواجه‌اند. این شرایط، به‌ویژه در مقایسه با کشورهایی که دارای نظام‌های حقوقی شفاف و قابل‌پیش‌بینی هستند، موجب کاهش رقابت‌پذیری ایران در بازار جهانی آبزی‌پروری و از دست رفتن فرصت‌های توسعه اقتصادی در مناطق ساحلی شده است.
افزون بر این، ضعف‌های حقوقی موجود تأثیر مستقیمی بر اعتماد عمومی، شفافیت نهادی و عدالت فضایی در تخصیص منابع دریایی دارند. در بسیاری از موارد، تخصیص پهنه‌های دریایی به بهره‌برداران بدون اطلاع‌رسانی عمومی، بدون مشارکت جوامع محلی و بدون ارزیابی‌های اجتماعی انجام می‌شود که زمینه‌ساز نارضایتی، تعارضات محلی و احساس بی‌عدالتی در بهره‌برداری از منابع مشترک است. نبود سامانه‌های شفاف اطلاعاتی، فقدان گزارش‌های عمومی از وضعیت پروژه‌ها و نبود سازوکارهای پاسخگویی نهادی، موجب شده است که فرایند حکمرانی دریایی در ایران از منظر اجتماعی نیز با بحران مشروعیت مواجه شود. اصلاح این وضعیت، مستلزم بازنگری در قوانین، طراحی سازوکارهای مشارکتی و ایجاد نهادهای مستقل نظارتی است تا بتوان مسیر توسعه پایدار، سرمایه‌گذاری مسئولانه و عدالت فضایی را در حوزه پرورش ماهی در قفس هموار ساخت.

پیشنهاد اصلاحات قانونی: از تدوین قانون جامع دریایی تا نظام مجوزدهی شفاف
برای تحقق توسعه پایدار در حوزه پرورش ماهی در قفس، پیشنهاد می‌شود چارچوبی نوین برای حکمرانی دریایی ایران طراحی شود که مبتنی بر مدل حکمرانی چندسطحی و مشارکتی باشد. در این مدل، نهادهای دولتی نظیر سازمان شیلات، محیط‌زیست، بنادر و دریانوردی، در کنار بخش خصوصی و جوامع محلی، در فرایند تصمیم‌گیری، تخصیص منابع، نظارت و ارزیابی مشارکت فعال داشته باشند. تجربه کشورهای پیشرو نشان می‌دهد که حکمرانی مؤثر در حوزه منابع دریایی زمانی محقق می‌شود که ذی‌نفعان مختلف در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی، در قالب ساختارهای مشورتی و اجرایی، نقش‌آفرینی کنند. این مشارکت، نه‌تنها موجب افزایش مشروعیت نهادی و اعتماد عمومی می‌شود، بلکه زمینه‌ساز هم‌افزایی دانش بومی، تخصص فنی و ظرفیت اجرایی در مدیریت پایدار منابع دریایی خواهد بود.
در کنار طراحی ساختار مشارکتی، اصلاحات قانونی بنیادین نیز ضروری است. نخستین گام، تدوین قانون جامع دریایی است که بتواند بهره‌برداری اقتصادی، حفاظت زیست‌محیطی، حقوق بهره‌برداران و سازوکارهای نظارتی را در قالب یک نظام منسجم تعریف کند. این قانون باید بر اصول شفافیت، پاسخگویی، ارزیابی زیست‌محیطی اجباری و عدالت فضایی در تخصیص پهنه‌های دریایی تأکید داشته باشد. همچنین ایجاد نظام مجوزدهی شفاف، برخط و قابل‌پیگیری، با استفاده از سامانه‌های دیجیتال، می‌تواند فرایندهای اداری را تسهیل کرده و ریسک‌های حقوقی و اداری برای سرمایه‌گذاران را کاهش دهد. در این راستا، بازنگری در آیین‌نامه‌های اجرایی موجود، حذف تداخل‌های نهادی و طراحی سازوکار حل اختلاف میان نهادهای مسئول، از الزامات اصلاح ساختار حقوقی محسوب می‌شود.
نقش فناوری، داده‌محوری و ارزیابی زیست‌محیطی در حکمرانی نوین دریایی، حیاتی و غیرقابل چشم‌پوشی است. ایجاد سامانه ملی پایش دریایی که بتواند داده‌های محیطی، تولیدی و نظارتی را به‌صورت برخط و قابل‌دسترس برای همه نهادها و بهره‌برداران ارائه دهد، زمینه‌ساز تصمیم‌گیری مبتنی بر شواهد خواهد بود. استفاده از فناوری‌های نوین مانند حسگرهای زیرآبی، پهپادهای دریایی، هوش مصنوعی در تحلیل داده‌ها و سامانه‌های‌GIS برای پهنه‌بندی، می‌تواند کیفیت نظارت و ارزیابی را به‌طور چشمگیری ارتقا دهد. همچنین الزام به انجام ارزیابی‌های زیست‌محیطی پیش از تخصیص پهنه و پایش مستمر در طول دوره بهره‌برداری، باید به‌عنوان بخش جدایی‌ناپذیر از حکمرانی دریایی در ایران نهادینه شده تا مسیر توسعه پایدار، مسئولانه و مبتنی بر عدالت در حوزه پرورش ماهی در قفس هموار شود.