گروه راهبردی - مرتضی فاخری - بندر، به مثابه دروازه‌ای طلایی میان پس‌کرانه‌های اقتصادی یک کشور و آب‌های بیکران بین‌المللی، همواره نقشی فراتر از یک زیرساخت صرف حمل‌ونقل ایفا کرده است. این گلوگاه‌های استراتژیک، هنگامی که در دل مناطق آزاد تجاری تعریف می‌شوند، کارکردی دوچندان یافته و به موتور محرکه توسعه و حلقه اتصال زنجیره‌های تأمین جهانی تبدیل می‌گردند. اما آنچه در عمل، سرنوشت این پهنه‌های ویژه اقتصادی را رقم می‌زند، صرفاً موقعیت جغرافیایی یا ظرفیت فیزیکی اسکله‌ها نیست، بلکه کیفیت تعامل و انسجام میان نهادهایی است که هر یک به سهم خود، سکان هدایت این کشتی عظیم تجاری را در دست گرفته‌اند. در این میان، سه ضلع اصلی یعنی اداره کل بنادر با دغدغه‌های ایمنی و حفاظت از حریم آبی، سازمان منطقه آزاد با رویکرد تسهیل‌گری و جذب سرمایه، و گمرک با رسالت صیانت از مرزهای اقتصادی کشور، مثلثی را تشکیل می‌دهند که هماهنگی یا عدم هماهنگی درون آن می‌تواند منطقه‌ای آزاد را به بهشتی برای سرمایه‌گذاران یا دالانی پرپیچ‌وخم از بروکراسی‌های موازی تبدیل کند.
به گزارش اقتصادسرآمد، پژوهشگر ارشد علوم راهبردی در نوشتاری درباره بنادر محدوده مناطق آزاد آورده است: آنچه امروز به عنوان چالش اصلی فراروی بنادر مستقر در مناطق آزاد خودنمایی می‌کند، نه نبود قوانین که تداخل تفسیرها و ناهماهنگی در اجراست. گویی هر یک از این نهادها، از منظر منافع سازمانی خود به مسئله تجارت می‌نگرند و هر کوشش مجزای آنان برای بهینه‌سازی، گاه به خلق گلوگاه‌هایی تازه می‌انجامد. بندر بر پایه اصول سختگیرانه کد بین‌المللی امنیت کشتی و تأسیسات بندری (ISPS) اصرار بر کنترل و نظارت دارد، منطقه آزاد در پی حذف هر آن چیزی است که سرعت تبادل کالا را کاهش می‌دهد، و گمرک نیز با نگاهی موشکافانه، مراقب است تا مزیت معافیت‌های گمرکی منطقه آزاد به دریچه‌ای برای ورود کالاهای قاچاق به سرزمین اصلی بدل نشود. این چندصدایی ناهماهنگ، در نهایت به میدان مین‌شده‌ای از فرآیندهای موازی می‌انجامد که فعال اقتصادی را سرگردان کرده و مزیت رقابتی مناطق آزاد را که همانا سرعت و سهولت است، به تاراج می‌دهد. غایت این وضعیت، چیزی نیست جز شکل‌گیری بنادری که به رغم برخورداری از موقعیت ممتاز جغرافیایی و زیرساخت‌های مدرن، به دلیل تشتت آرا و تداخل وظایف، هرگز قادر به ایفای نقش واقعی خود در اقتصاد ملی نخواهند بود.

«مثلث توسعه یا میدان تعارض؟» واکاوی رابطه بندر، منطقه آزاد و گمرک
اگر سه نهاد کلیدی بندر، منطقه آزاد و گمرک را به مثابه سه فرزند یک خانواده در نظر آوریم که هر یک تحت تأثیر سبک تربیتی متفاوتی پرورش یافته‌اند، آنگاه ریشه بسیاری از ناهماهنگی‌های موجود در بنادر مناطق آزاد برایمان قابل درک خواهد بود. بندر را باید فرزند نظامی خانواده نامید؛ نهادی که اساس شکل‌گیری و حیاتش بر پایه انضباط، مقررات سختگیرانه و امنیت بنا شده است. این نهاد با دغدغه ایمنی کشتی‌ها، حفاظت از تأسیسات و صیانت از حریم آبی کشور، می‌اندیشد و هرگونه ساده‌سازی یا تسهیل فرآیندها را از منظر تهدیدی برای امنیت ارزیابی می‌کند. در سوی دیگر، سازمان منطقه آزاد شخصیت فرزند کارآفرین خانواده را دارد؛ جسور، ریسک‌پذیر، فرصت‌طلب و البته کم‌حوصله در برابر تشریفات اداری. این نهاد تنها یک شعار دارد: «سرعت»، زیرا می‌داند که سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی به سرعت و سهولت، بیش از هر مزیت دیگری بها می‌دهند. گمرک اما فرزند حسابدار خانواده است؛ موشکاف، دقیق، محتاط و همواره نگران خروج کالا از شمول قوانیم. این نهاد با نگاه خرده‌بین خود، منطقه آزاد را سوراخی در حریم گمرکی کشور می‌بیند که نباید اجازه داد کالایی بدون شناسایی و اخذ حقوق قانونی از آن به سرزمین اصلی راه یابد.
این سه سبک تربیتی متفاوت، که هر یک در جای خود منطقی و ضروری به نظر می‌رسند، هنگامی که در محیط عملیاتی یک بندر در منطقه آزاد در کنار هم قرار می‌گیرند، به جای هم‌افزایی، صحنه‌ای از تعارض را رقم می‌زنند. فرزند نظامی به بهانه امنیت، بر بازرسی‌های متعدد اصرار دارد و اجازه نمی‌دهد کالایی بدون کنترل دقیق از اسکله عبور کند. فرزند حسابدار نیز به بهانه صیانت از درآمدهای دولت و جلوگیری از قاچاق، بر فرآیندهای موازی و اظهارنامه‌های جداگانه پای می‌فشارد. در این میان، فرزند کارآفرین که می‌خواهد با سرعت از این مسیر عبور کند، خود را در گیرودار دو نهاد دیگر گرفتار می‌بیند و سرمایه‌گذارانش را در صف‌های طولانی اداری سرگردان رها می‌کند. این کشاکش نهادی، که ریشه در تفاوت ذاتی مأموریت‌ها و مدل‌های ذهنی دارد، تا زمانی که ذیل یک سند راهبردی واحد و الزام‌آور تعریف و هدایت نشود، نه تنها به گلوگاهی مزمن در مسیر تجارت بدل خواهد شد، بلکه مزیت رقابتی مناطق آزاد را که همانا سرعت و چابکی است، به سخره می‌گیرد و سرمایه‌گذار را به بن‌بست‌های اداری فرسایشی و فرصت‌های از دست رفته معطوف می‌دارد.

«گلوگاه‌های پنهان»؛ جایی که سرعت قربانی امنیت می‌شود (یا بالعکس)
برای درک عمق فاجعه‌بار ناهماهنگی میان سه نهاد بندر، منطقه آزاد و گمرک، بهتر آن است که از دایره مفاهیم انتزاعی خارج شده و به مصادیق عینی و ملموسی پا نهیم که هر روزه در بنادر کشور تکرار می‌شوند. تصور کنید کشتی حامل مواد اولیه یک واحد تولیدی بزرگ که در دل منطقه آزاد مستقر است، پس از طی هزاران مایل دریایی، به اسکله پهلو می‌گیرد. کالا رسیده و کارخانه تشنه تأمین مواد است، اما غائله تازه آغاز شده است. از یک سو، بندر به نمایندگی از حاکمیت دریایی، اصرار بر بازرسی‌های ایمنی و کنترل‌های ایجابی خود دارد و از سوی دیگر، گمرک برای اطمینان از هویت محموله و انطباق آن با اسناد، خواهان انجام تشریفات قانونی است. هر یک از این دو نهاد، بازرسان و فرآیندهای مختص به خود را دارند و متأسفانه هیچ اشتراک داده و هماهنگی زمانی میان آنها وجود ندارد. کشتی باید ۷۲ ساعت در اسکله معطل بماند تا این دو نهاد، مستقل از هم، تشریفات خود را به اتمام برسانند. در این توقف طولانی، تنها یک مسئله ساده روی نداده است: هماهنگی. اما هزینه‌های این بی‌هماهنگی، به وضوح قابل محاسبه است. از یک سو، خط کشتی‌رانی بابت دموراژ یا توقف فراتر از زمان تعیین‌شده، روزانه ده‌ها هزار دلار از صاحب کالا طلبکار می‌شود و از سوی دیگر، خط تولید کارخانه به دلیل کمبود مواد اولیه، یا متوقف می‌ماند و یا با نصف ظرفیت کار می‌کند. این یعنی تولید کمتر، بیکاری کارگران، افزایش قیمت تمام‌شده و نهایتاً کاهش توان رقابت در بازارهای صادراتی. اینجا است که سرعت، قربانی امنیت و تشریفات می‌شود و مزیت منطقه آزاد که همانا تسهیل و تسریع تجارت است، در عمل به بن‌بستی فرسایشی بدل می‌گردد.
در سوی مقابل، سناریویی دیگر رخ می‌نماید که در آن، به بهانه تسهیل‌گری و با استناد به مزایای منطقه آزاد، از برخی تشریفات گمرکی چشم‌پوشی می‌شود. در این حالت، محموله‌ای که اصالت آن به درستی احراز نشده، یا تطبیقی بین اسناد و محتوای آن صورت نگرفته است، به سرعت از اسکله به انبارهای داخل منطقه آزاد منتقل می‌شود. اما پایان ماجرا اینجا نیست. این کالا که حالا در انبارها آرمیده، به تدریج و از مجاری غیررسمی، راهی بازارهای داخلی کشور یا به تعبیر دقیق‌تر «بازار خاکی» می‌شود. در اینجا، امنیت اقتصادی کشور قربانی سرعت و تسهیل‌گری بدون ضابطه شده است. کالایی بدون پرداخت حقوق ورودی و عوارض گمرکی، به بازار سرزمین اصلی راه یافته و با تولیدات داخلی رقابت ناسالم می‌کند. این دو سناریوی متضاد، به خوبی نشان می‌دهند که مسئله صرفاً یک اختلاف اداری ساده نیست، بلکه شکاف عمیقی است که دو سوی آن، یکی به قیمت‌افزایی و کاهش رقابت‌پذیری تولید و دیگری به تضعیف امنیت اقتصادی و افزایش قاچاق می‌انجامد. گلوگاه‌های پنهان در این مثلث نهادی، نه تنها زنجیره تأمین را مختل می‌کنند، بلکه اعتماد سرمایه‌گذار را هدف قرار داده و تصویری از ناکارآمدی و بی‌انسجامی از مدیریت اقتصادی کشور به نمایش می‌گذارند.

«پنجره واحد»؛ نسخه شفابخش هماهنگی یا یک آرزوی دست‌نیافتنی؟
در ادبیات اصلاح فرآیندهای تجاری، کمتر راهکاری به اندازه «پنجره واحد تجارت فرامرزی» تا این حد بدیهی و در عین حال دست‌نیافتنی به نظر می‌رسد. این مفهوم که امروزه به عنوان یکی از معیارهای اصلی سهولت انجام کسب‌وکار در گزارش‌های بین‌المللی مطرح می‌شود، در ساده‌ترین تعریف خود به معنای مکانیسمی است که طی آن، فعالان اقتصادی صرفاً یک بار اطلاعات خود را در یک نقطه متمرکز ارائه می‌دهند و این سامانه واحد، مسئولیت توزیع داده‌ها میان تمام نهادهای ذی‌ربط شامل بندر، گمرک، منطقه آزاد، استاندارد، بهداشت و سایر مراجع را بر عهده می‌گیرد. در چنین ساختاری، دیگر خبری از مراجعه مکرر به پنجره‌های موازی، ارائه اسناد تکراری و انتظار برای تاییدیه‌های پیاپی نیست و هماهنگی نه از طریق رفت‌وآمد فیزیک کالا یا کاغذ، که از طریق تبادل الکترونیک داده‌ها میان سرورها محقق می‌شود. اما پرسش اساسی اینجاست: اگر این راهکار تا این اندازه کارآمد و اثبات‌شده است، چرا پنجره واحد در بنادر مناطق آزاد ایران هنوز به بلوغ کامل نرسیده و بسیاری از فعالان اقتصادی همچنان گرفتار فرآیندهای موازی و بعضاً متناقض سه نهاد اصلی هستند؟
پاسخ این پرسش را باید در سه مانع ساختاری جستجو کرد که سال‌هاست پروژه‌های پنجره واحد را در نیمه‌راه رها کرده‌اند. نخستین و مهم‌ترین چالش، مقاومت سازمانی در برابر اشتراک‌گذاری داده‌هاست. هر یک از سه نهاد بندر، منطقه آزاد و گمرک، سال‌ها سرمایه‌گذاری کرده‌اند تا سامانه‌های اختصاصی خود را طراحی و اطلاعات انحصاری انباشته شده در آنها را به مثابه دارایی راهبردی خود تلقی می‌کنند. اشتراک این داده‌ها با دیگران، از منظر مدیران میانی به معنای از دست رفتن قدرت و جایگاه سازمانی تعبیر می‌شود و این ذهنیت، بزرگترین سد در برابر یکپارچگی اطلاعاتی است. دومین مانع، به هزینه‌های پیاده‌سازی و نبود زیرساخت‌های نرم‌افزاری و ارتباطی بازمی‌گردد. ایجاد یک سامانه واحد که توانایی ارتباط با پایگاه‌های داده ناهمگون و بعضاً منسوخ سه نهاد را داشته باشد، نیازمند سرمایه‌گذاری کلان و تخصص فنی سطح بالایی است که متأسفانه در تخصیص بودجه‌های سنواتی معمولاً قربانی اولویت‌های زودبازده‌تر می‌شود. در این میان، آنچه می‌تواند به عنوان راهکاری عملی و کم‌هزینه‌تر، گره‌گشای معضل کنونی باشد، توسل به فناوری «وب‌سرویس» است. به جای آنکه اصرار بورزیم تا سه نهاد سامانه‌های خود را کنار بگذارند و گرد یک سامانه جدید و واحد جمع شوند، می‌توان با تعریف پروتکل‌های ارتباطی استاندارد، سامانه‌های موجود همچون سامانه جامع گمرکی، سامانه فرآیند محور بندر و سامانه منطقه آزاد را به یکدیگر متصل کرد. در این مدل، داده‌ها به صورت لحظه‌ای میان این سه جریان می‌یابد و هماهنگی بدون جابجایی فیزیک کالا و بدون نیاز به بازآفرینی چرخ‌های از پیش اختراع شده، محقق می‌گردد.

«پروتکل سه‌جانبه»؛ پیشنهادی برای
 تفکیک قلمرو و وظایف
پس از واکاوی ریشه‌های تعارض و بررسی راهکارهای فنی، اکنون نوبت به ارائه یک بسته پیشنهادی عملیاتی می‌رسد که بتواند بدون نیاز به تغییرات بنیادین در قوانین بالادستی، با استفاده از همان ظرفیت‌های موجود، گره از کار فروبسته بنادر مناطق آزاد بگشاید. نخستین و بنیادی‌ترین گام در این مسیر، تفکیک جغرافیایی دقیق محدوده‌های اختیار و مسئولیت است. پیشنهاد مشخص آن است که با تشکیل یک کارگروه مشترک نقشه‌برداری، مرزهای فیزیکی حوزه استحفاظی بندر، قلمرو منطقه آزاد و محدوده نظارت گمرک با دقت یک متر تعیین و روی نقشه رسمی مصوب هیأت وزیران یا دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد ترسیم شود. در این نقشه، بندر تنها در محدوده اسکله و حریم بلافصل عملیات دریایی، حق اعمال حاکمیت خواهد داشت. به محض آنکه کالا از دروازه خروجی بندر عبور کرد و وارد پهنه منطقه آزاد شد، حاکمیت مطلق با سازمان منطقه آزاد است و بندر دیگر حق دخالت در فرآیندهای بعدی را ندارد. گمرک نیز صرفاً در مرز خروجی منطقه آزاد به سرزمین اصلی، مستقر شده و مسئولیت نظارت بر ترانزیت کالا را بر عهده می‌گیرد. این شفافیت مرزها، به یکباره به جنگ قدرت و موازی‌کاری پایان می‌دهد و هر نهاد می‌داند که تا کجا حق امر و نهی دارد و از کجا به بعد باید به تصمیم نهاد دیگر احترام بگذارد.
دومین محور این پروتکل پیشنهادی، به مدیریت یکپارچه اسناد و اطلاعات بازمی‌گردد. امروز یک کالای واحد، بسته به اینکه در کدام نقطه از زنجیره قرار دارد، دارای بارنامه بندری، اظهارنامه گمرکی و مجوز ورود به منطقه آزاد است که هر سه، اطلاعاتی مشابه اما در قالب‌هایی متفاوت و بعضاً ناسازگار ارائه می‌دهند. پیشنهاد مشخص آن است که «سند واحد کالا» به عنوان تنها شناسنامه تجاری محموله تعریف شود. این سند که در بدو ورود کشتی توسط بندر صادر می‌شود، در طول مسیر تکمیل شده و هر سه نهاد، نظرات، مجوزها و مهرهای خود را صرفاً بر روی همین سند واحد اعمال می‌کنند. به این ترتیب، فعال اقتصادی دیگر مجبور نیست برای هر نهاد، یک پرونده جداگانه تشکیل دهد و ناهماهنگی میان اسناد موازی، ریشه‌کن می‌شود. سومین و حیاتی‌ترین بخش این بسته، تشکیل یک «کارگروه عملیاتی تسهیل» متشکل از نمایندگان تام‌الاختیار هر سه نهاد با اختیارات ویژه است. این کارگروه که به صورت مستمر و نه ادواری در محل بندر تشکیل جلسه می‌دهد، وظیفه دارد در کمترین زمان ممکن به مشکلات میدانی، تداخلات اجرایی و موارد خاصی که در چهارچوب مقررات عادی قابل حل نیستند، رسیدگی کرده و تصمیم الزام‌آور صادر کند. رمز موفقیت این کارگروه، در اختیار ویژه آن است که بتواند در محل، رأی نهایی را صادر کرده و مانع از ارجاع پرونده‌ها به سطوح بالاتر و ایجاد صف‌های طولانی انتظار شود. این پروتکل سه‌جانبه، اگر با اراده مدیران ارشد همراه شود، می‌تواند طی شش ماه، چهره بنادر مناطق آزاد را از میدان تعارض به الگویی از هماهنگی نهادی تبدیل کند.

سخن آخر
در پایان این واکاوی، باید اذعان داشت که مسئله بنادر مناطق آزاد فراتر از یک اختلاف ساده اداری، به چالش هویت و الگوی حکمرانی اقتصادی بازمی‌گردد. تا زمانی که سه ضلع بندر، منطقه آزاد و گمرک، هر یک خود را حاکم مطلق و دیگری را مزاحمی برای تصدی گری بدانند، نه تنها سرمایه‌گذار سرگردان در پیچ و خم بروکراسی‌های موازی خواهد ماند، بلکه مزیت رقابتی مناطق آزاد که همانا سرعت، سهولت و چابکی است، در مه تحمیل‌گری‌های سازمانی به تاراج خواهد رفت. آنچه امروز بیش از هر راهکار فنی یا حقوقی بدان نیازمندیم، اراده ای جمعی برای عبور از جزیره‌های مستقل تصمیم‌گیری و تن دادن به یک پروتکل عملیاتی واحد است که در آن، امنیت بندر، سرعت منطقه آزاد و دقت گمرک نه در مقابل هم، که در امتداد یکدیگر تعریف شوند. آینده بنادر ایران در گرو این درک ساده اما راهبردی نهفته است: هماهنگی، یک انتخاب نیست، یک ضرورت انکارناپذیر برای بقا در عرصه تجارت جهانی است.